На початку вересня Верховна Рада ухвалила Закон «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (БКУ) та деяких інших законодавчих актів України» (реєстраційний №4160). На думку більшості опитаних «УК» експертів, документ має «технічний» характер і не передбачає системних змін. Новації вносять більше неузгодженостей, ніж удосконалюють норми Бюджетного кодексу, а це може призвести до негативних наслідків для всієї системи органів державної влади в країні.
Другий важливий документ стосовно бюджетного законодавства — проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо бюджетної децентралізації) №4435а від 8 серпня цього року. Проте його депутати 2 вересня не внесли в порядок денний. А експерти вважають, що його прийняття могло б призвести до революційних змін. Однак у них, як бачимо, нинішній склад парламенту не зацікавлений.
Слуги народу і 16 вересня не підтримали включення до порядку денного пакета урядових законопроектів, серед яких №5078 про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реформи міжбюджетних відносин). Фактично це доопрацьований законопроект №4435а, який, за словами експертів, на 60% зберігає його суть.
Шлях до прозорості
Норми про підвищення відкритості, прозорості та публічності бюджетного процесу вважають головною новацією закону №4160 в Асоціації міст України. Так, закон передбачає розширення переліку інформації про бюджет, що підлягає оприлюдненню, шляхом розміщення на офіційному сайті Казначейства (помісячна звітність про виконання держбюджету), Мінфіну (інформаційно-аналітичні матеріали щодо основних показників та завдань держбюджету, його головних розпорядників коштів, мети, завдань та очікуваних результатів під час виконання бюджетних програм).
Разом з тим аналітики констатують, що окремі положення ухваленого закону №4160 не відповідають Конституції та законам України. «Зокрема, в ньому передбачено наділення Кабміну повноваженнями: здійснювати розподіл, перерозподіл бюджетних призначень за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Однак це положення суперечить Конституції, згідно з нормами якої лише закон про держбюджет України визначає будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове їхнє спрямування», — говорить спеціаліст юридичної компанії FCLEX Євген Філоненко. «Документ не відповідає на неминучі питання громадськості про мету і проблеми документа, які будуть розв’язані, ціну невиконання цих дій, ризики, пов’язані з позицією зацікавлених сторін. Читання закону потребує спеціальних експертних знань», — підкреслила «УК» почесний президент Міжнародного центру перспективних досліджень Віра Нанівська.
Місцева влада має шанс
«Зміни до Бюджетного кодексу України щодо бюджетної децентралізації, які Кабмін пропонує внести у законопроекті №4435а, дадуть змогу заспокоїти регіональні еліти. Цей законопроект вирішить головне питання, на якому спекулювали, «що ми годуємо когось», — вважає експерт Програми Ради Європи з питань посилення місцевої демократії та підтримки розвитку місцевого самоврядування Юрій Ганущак.
Якщо Бюджетний кодекс 2001 року ставив завдання відійти від «ручного управління» і повної залежності регіональних еліт від рішень центральної влади до формалізованого підходу, то пропоновані зміни до БКУ у 2014 році мають стимулювати ініціативу місцевих влад. «Крок, запропонований урядом, — якісно новий. Тепер Мінфін розкриває все більше можливостей для регіональних еліт, але ці зміни до БКУ мають підтримати структурні реформи в інших галузях. Політичне значення законопроекту в частині децентралізації влади велике. Навіть без прийняття Конституції він дає змогу показати, як рухатися далі», — наголошує пан Ганущак.
Нова модель бюджетних відносин уможливить прийняття рішення щодо оптимізації системи організації влади, тобто реформи адміністративного територіального устрою. Планується розширити організаційну автономію органів місцевої влади (ОМС), які перестануть бути залежними від державних органів, зокрема від казначейства. Вони мають можливість перейти на банківську систему обслуговування. Але при цьому їх позбавляють звичного захисту у разі короткотермінових позичок. Так, за наявності касових розривів казначейство їх уже не покриває (потрібно фінансувати видатки, тоді як доходів немає).У банку ж можна взяти позику під відсотки для покриття касових розривів. Крім того, законопроект передбачає можливість ухвалення місцевого бюджету без ухвалення державного. Тобто політичну відповідальність переносять на керівників ОМС, а не на державні органи (не можна кивати на них, що вони не додали грошей).
Суттєва новація законопроекту №4435а — він пропонує схему вирівнювання бюджету не за видатками, як було досі, а за доходами (як у багатьох країнах). «Чинна система вирівнювання не стимулює регіональні еліти працювати на нарощування доходів. Нині органи місцевого самоврядування, які мають високий фіскальний потенціал, працюють з платниками податків та нарощують певний бізнес, мають трохи кращі можливості, ніж той, хто цього не робить», — пояснює Юрій Ганущак. Якщо, скажімо, різниця у фіскальному потенціалі між найкращим та найгіршим українськими містами становить 19 разів, то після «вирівнювання», запропонованого новим Бюджетним кодексом, вони матимуть різницю у два рази (в європейських країнах прийнятним є показник в 1,5 раза). Наприклад, у Польщі різниця у фіскальному потенціалі між найгіршою і найкращою гмінами (тамтешні середні адміністративно-територіальні одиниці, на яких проживає близько 10—15 тисяч осіб) 400 разів, а після вирівнювання — 1,5 раза.
«Змінюється філософія діяльності органів місцевого самоврядування, які плануватимуть свої бюджети з урахуванням доходів і думатимуть, як зекономити, щоб отримати додаткові ресурси для розвитку. Якщо нині деякі сільради мають дитсадки та отримують на це фінансування, то інші їх не мають і фінансування на дошкільну освіту дітей не отримують (хоча на території сільради є малюки). Це докорінно неправильно. Має бути однаковий розрахунок на всіх дітей», — говорить директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук.
Експерти вважають, що у законопроекті закладено правильну європейську ідею: органи місцевого самоврядування кожного рівня адміністративно-територіальних одиниць, які є порівнювальними, отримують однакові підходи до фінансування. Це означає, що коли на певному рівні адміністративно-територіальних одиниць частина з них не може виконувати певне повноваження, то його передають на вищий рівень управління. Наприклад, якщо із 10 тисяч територіальних громад тисяча не має дітей шкільного віку для повноцінної школи, повноваження щодо шкільної освіти передають від усіх громад на районний рівень хоча б для однієї повнокомплектної середньої школи.
Гроші йдуть за повноваженнями
«У законопроекті №4435а, в якому прописано нову модель міжбюджетних відносин, закладено революційні речі. Але ухвалення у Верховній Раді цього документа в реформі децентралізації це логічний третій, а не перший крок. Перший — це територіальна основа діяльності органів публічної влади (адміністративно-територіальний устрій), другий — повноваження органів місцевого самоврядування, третій — фінансові ресурси», — вважає Анатолій Ткачук. На його думку, коли не зроблено перших двох кроків, то є сумнів, що нові міжбюджетні відносини повноцінно запрацюють. Хоча можливість отримати децентралізовані ресурси може стимулювати прийняття рішень щодо кроків, які «проскочили». У всьому має бути логіка: гроші йдуть за повноваженнями, а не навпаки.
«Якби зробили перший крок — утворили територіальні громади з уніфікованими повноваженнями і відбулася децентралізація бюджету до рівня громад, то ми отримали б різке економічне зростання територій. Але оскільки не зроблено реформи, то такі повноваження можуть отримувати лише райони», — говорить Анатолій Ткачук.
Сільради, навіть великі, поки що будуть позбавлені таких повноважень, відтак і ресурсів. Щоб отримати повний комплект повноважень і ресурсів, потрібно, щоб громади сіл і міст районного значення об’єдналися відповідно до законопроекту «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Але його у другому читанні Верховна Рада не прийняла і повернула на повторний розгляд. Тому в експертів і виникають сумніви щодо того, чи будуть ефективними у разі їхнього ухвалення зміни до Бюджетного кодексу стосовно децентралізації бюджетних ресурсів для більшості громад. Проте ймовірно, якщо ухвалять «децентралізований підхід» до розподілу публічних фінансів між різними рівнями управління, то у багатьох сільських, селищних, міських голів із здоровими амбіціями, які бажають зробити щось важливе для розвитку своїх громад, з’явиться реальний стимул почати процес об’єднання.
КОМПЕТЕНТНО
Олександр СЛОБОЖАН,
аналітик Асоціації міст України:
— Одна з найголовніших дискусійних норм Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» — розширення повноважень уряду та Бюджетного комітету в частині здійснення перерозподілу бюджетних призначень, обсягів трансфертів місцевим бюджетам (такі зміни суперечать статтям 75, 92, 95 Конституції). Крім того, зміни, що стосуються уточнення окремих строків, передбачених під час підготовки проекту Основних напрямів бюджетної політики для розгляду парламентом унеможливлюють реалізацію положень статей 89 і 93 Конституції України. Фактично народні депутати втрачають можливість подачі пропозицій та зауважень до нього у разі, якщо уряд порушить строк внесення цього проекту в парламент. Такі зміни посилюють систему «ручного управління», а парламент і народні депутати України позбуваються повноважень у цій сфері діяльності.
Ми в Google+