Член-кореспондент Національної
академії правових наук
України,
доктор юридичних наук,
професор Національної академії
внутрішніх справ
Василь ШАКУН
АКТУАЛЬНА ТЕМА
Упродовж останніх років в Україні було зроблено кілька спроб реформувати систему державного управління. Відповідний указ Президента від 9 грудня 2010 року дав відчутний поштовх цій справі, зокрема, і щодо реформування системи органів кримінальної юстиції. Історично вона створювалася шляхом внесення низки локальних змін, які не мали системного характеру. За всі роки незалежності так і не було проведено цілісної реформи, проте сформовано занадто самостійні правоохоронні «монстри», функції яких дублюють одне одного, що призводить до нездорової конкуренції між ними. Штучно створена ситуація значно переобтяжує бюджет держави і, природно, створює певні умови до утворення корупційних схем усередині цих органів.
Саме такі висновки звучать у передмові «Концепції реформи органів кримінальної юстиції України», розробленої колективом учених Національної академії внутрішніх справ під керівництвом її першого проректора, Василя Шакуна. Не виключено, чимало позицій цього наукового проекту ляжуть в основу Державної програми реформування правоохоронних органів, підготовка якої нібито вже на завершальному етапі. Напередодні парламентських слухань з цих проблем у нас і відбулася бесіда з генералом Шакуном.
— Василю Івановичу, за роки незалежності в країні змінився не один склад Верховної Ради та уряду. Кожен з них декларував намагання здійснити реформи у сфері кримінальної юстиції. Проте їхній зміст був настільки суперечливий, розмитий та невизначений, що цей процес триває і донині. Якої Ви з цього приводу думки?
— Мені залишається тільки погодитися з вашими оцінками. Але не все так безнадійно. Справді, за останні десятиліття пропонувалися різні концепції та навіть уже проекти документів щодо реформи у цій сфері, де все, на жаль, відбувається за відсутності стратегічних підходів та системності. Слід зазначити, що в країні досі відсутня цілісна стратегія реформування кримінальної юстиції, а окремі рішення, як-то судова реформа та деякі інші, це лише окремі її фрагменти. Останні ініціативи влади щодо реалізації давно назрілих реформ додають певного оптимізму: вперше біблейська притча щодо справедливого правопорядку знайшла своє відображення у щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради «Модернізація України — наш стратегічний вибір».
— Реалізувати таке амбіційне завдання доволі непросто…
— Звичайно. Передусім необхідно закласти основи сучасної конкурентоспроможної держави, визначальними характеристиками якої повинні стати верховенство права та розвинена правова культура, збалансована представницька демократія, сильне самоврядування, дисциплінований і мобільний державний менеджмент. Але й цього недостатньо. Необхідно змінити систему підготовки кадрів, гуманізувати всю сферу суспільного розвитку. Без цього будь-які реформи не дадуть бажаних результатів. Одне слово, на нас чекає непростий шлях до справедливого правопорядку.
— Що найістотнішого пропонується Концепцією реформи органів кримінальної юстиції, розробленої вченими вашої академії? Які її основні положення?
— По-перше, ми запропонували концептуальні засади щодо приведення функціональної структури органів кримінальної юстиції до контексту розпочатої в державі адміністративної реформи. По-друге, висловлені пропозиції з розмежування функцій органів кримінальної юстиції з метою уникнення їх сьогоднішнього дублювання.
Через недосконалу інституційну побудову та обмежене фінансування органи кримінальної юстиції вже практично не встигають належним чином реагувати на зростаючі звернення громадян щодо порушень правопорядку. Вони, до речі, вже перейшли межу за 3 млн на рік. З цих самих причин щороку зростає кількість не розслідуваних злочинів минулих літ, а кількість правопорушників, діям яких не дано правову оцінку, досягає критичної межі і становить загрозу національній безпеці. Тому ми вважаємо, що головними завданнями реформи мають стати усунення дублювання державних функцій між органами кримінальної юстиції та оптимізація їх чисельності.
Час вимагає постійного навчання. Фото Володимира ЗАЇКИ
— А в чому відмінність запропонованого Вами проекту реформування органів кримінальної юстиції від інших подібних проектів?
— Передусім, зауважу, таких комплексних підходів до реформи органів кримінальної юстиції поки що ніхто інший не запропонував. Особливість наших підходів полягає в тому, що в основу організаційної побудови органів кримінальної юстиції покладена поселенська мережа. Як у більшості цивілізованих країн. Вона у нас, як відомо, складається з поселень: сіл, селищ, міст як місць постійного компактного проживання людей. Є також чимало об’єктів залізничного, повітряного, морського та річкового транспорту. Ми пропонуємо створити систему органів кримінальної юстиції на чотирьох рівнях: громади, району, регіону, держави. До такого підходу нас наштовхнула висловлена Віктором Януковичем вимога про необхідність відновлення та посилення присутності влади на місцях. Вимога досить актуальна. Адже зміни, якщо вони й відбувалися в останні роки у системі державного управління, то починалися і завершувалися лише на загальнодержавному рівні.
— Тому Ви пропонуєте всі реформи починати з рівня громади?
— Так. В Україні існує 28 619 сіл, на території яких діють 10 272 сільські ради та 118 районів у містах. Вважаємо, на цьому рівні мають бути селищні, сільські пункти поліції. З розрахунку один пункт поліції на території кожної сільської ради. У містах - з розрахунку один пункт поліції на 2,5 тис. населення.
— Якими можуть бути їхні основні завдання?
— Індивідуально-профілактична робота з особами, схильними до вчинення правопорушень, запобігання злочинам та адміністративним правопорушенням, участь у розкритті злочинів, учинених на підвідомчій території, вирішення інших завдань згідно з чинним законодавством.
— У прикордонних регіонах і далі діятимуть одночасно міліція, митниця, прикордонники, кожна з яких прагне показати, що саме вони тут найголовніші?
— Ми пропонуємо створити пункти прикордонної поліції. З розрахунку один прикордонний пункт на один прикордонний перехід.
— З цим рівнем зрозуміло. А яка реорганізація може відбутися на регіональному рівні, де Ви пропонуєте ліквідувати обласні управління МВС, СБУ… і залишити лише 10 регіональних структур органів кримінальної юстиції? І чому саме десять?
— Регіональні управління органів кримінальної юстиції створюються для керівництва їх районними (міськими, районними у містах) відділами та реалізації завдань, які не можуть бути виконані на рівні районів і громад. Юрисдикція регіональних управлінь поширюється лише на свій регіон. Принципово важливо, щоб структура регіональних управлінь не повторювала структуру районних відділів. До складу регіональних управлінь належать 75—80 районних відділів з розрахунковою кількістю населення від 5 до 6 млн. Визначаючи таку структуру і кількість регіональних органів, ми виходили з того, щоб не втручатися в існуючий адміністративно-територіальний поділ. Базовим регіоном для цього була обрана Донецька область, яка має найбільшу серед інших кількість районних адміністративних одиниць. Це перша обставина. А потім наші пропозиції ∂рунтуються на наукових дослідженнях у різних галузях знань, де уже сформувалася наукова думка щодо існування в Україні центрів, які акумулюють навколо себе економічний, соціальний і демографічний потенціал. Регіонами є: Дніпровський, Донецький, Карпатський, Київський, Кримський, Подільський, Поліський, Слобожанський, Східноукраїнський, Таврійський.
— Межі регіону встановлюються відповідно до меж областей, що входять до його складу?
— Безумовно. Крім того, створюється управління транспортної поліції, до складу якого входять 70—80 лінійних відділів на залізничному, повітряному, морському, річковому транспорті. При цьому нинішні управління на залізницях ліквідовуються.
— Мабуть, чимало генеральських та полковничих посад доведеться ліквідувати? Це ж який супротив буде з боку тих, кому загрожує така перспектива…
— Щодо генералів, полковників та інших високопосадовців, то це один із другорядних, хоча й серйозних важелів, що впливатимуть на темпи проведення будь-яких реформ. Але метою реформування має бути не тільки оптимізація чисельності управлінського апарату на користь місцевих та районних органів кримінальної юстиції. Насамперед повинно стати нормою, що умовою присутності на державній посаді має бути високий професійний рівень та демонстрація волі щодо подолання корупції.
— Якою Ви бачите в перспективі структуру Міністерства внутрішніх справ?
— На мій погляд, реформа МВС має відбуватися у два етапи. Попервах (а це, можливо, уже цього року), необхідно провести давно очікувані структурні перебудови. Найнагальнішим є створення, як це і передбачено ст. 1 Закону України «Про міліцію», окремого органу управління міліцією. Вважаємо, що він може мати назву Головний комісаріат міліції. Це дасть можливість відокремити міліцію від досудового слідства, яке повинно також набути реального самостійного статусу.
МВС може мати структуру, яка повинна базуватися на відповідному указі Президента України: апарат міністерства, якому підпорядковуються Головний комісаріат міліції, департамент досудового слідства, державна міграційна служба, департамент внутрішніх військ, державний експертно-криміналістичний центр.
На другому етапі до складу Міністерства внутрішніх справ повинні також перейти функції Податкової міліції, функції пожежно-рятувальної служби, Державної прикордонної служби, а також функції реєстрації та записів актів цивільного стану.
— Яких результатів слід очікувати від запровадження запропонованої вами концепції реформи всієї системи органів кримінальної юстиції?
— На наше переконання, реалізація «Концепції» дасть можливість напрацювати чіткі засади та критерії побудови інституційної структури органів кримінальної юстиції і досягти на цій основі їх оптимальної моделі, здатної ефективно забезпечувати права і свободи особи і громадянина, протидіяти злочинності та корупції, забезпечувати громадську безпеку, здійснювати розвідувальну та контррозвідувальну діяльність. Реформа забезпечить більш дійовий нагляд за дотриманням законодавства, кращу координацію протидії злочинності, дасть можливість оперативно і фахово проводити досудове слідство та комплексно реалізовувати заходи кримінально-виховного впливу… Однозначно буде оптимізовано кількість особового складу, підвищиться ефективність використання бюджетних коштів на утримання органів кримінальної юстиції.
— Якими мають бути головні пріоритети під час реформування органів кримінальної юстиції?
— Кадри і ще раз кадри! Я вже 30 років веду їх підготовку і досить непогано знаю проблеми в цій справі. Принаймні, у системі Міністерства внутрішніх справ. Тому пріоритетним напрямком державної політики в умовах проведення реформи органів кримінальної юстиції України як демократичної, правової держави, орієнтованої на інтеграцію до Євросоюзу, має стати створення повноцінної та ефективної системи неперервного професійного навчання працівників цих органів. Не секрет, що сьогодні відсутні унормовані механізми, процедури та мотивація до підвищення кваліфікації та післядипломної освіти працівників, які включені до кадрового резерву на керівні посади, принаймні в органах внутрішніх справ. Необхідно викорінити практику, коли на відповідальні посади призначають осіб, які не мають досвіду управління великими колективами, не володіють уміннями і навичками аналізувати і прогнозувати криміногенну ситуації та приймати упереджені дії. Вже не кажу про рівень професіоналізму, такту, етики та внутрішньої культури багатьох працівників міліції, які вкрай потрібні під час спілкування з населенням, для тісної та ефективної взаємодії з органами влади та місцевого самоврядування. У кожного працівника органів кримінальної юстиції України настільною книгою має, нарешті, стати «Європейський кодекс поліцейської етики», прийнятий Комітетом міністрів Ради Європи ще десять років тому.
— Чудовий посібник і коштує недорого.
Станіслав ПРОКОПЧУК,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Василь ШАКУН. Народився на Полтавщині у 1947 р., освіту здобув у Київській вищій школі МВС СРСР імені Ф.Дзержинського. Трудовий шлях розпочав в Інституті надтвердих матеріалів НАН України. З 1984 р. на різних посадах у Київській вищій школі МВС СРСР (Нині — Національна академія внутрішніх справ). Сьогодні В. Шакун — перший проректор академії, генерал-майор міліції. Заслужений діяч науки і техніки України, автор відомих книг «Влада і злочинність», «Суспільство і злочинність».