Валерій ДУДІНОВ: «Потрібно створювати підрозділи фізичного захисту державних виконавців»

Хоч би якою ефективною була діяльність судів, їхні рішення залишаться ілюзорними, якщо не будуть виконуватися. Про те, яким чином громадяни можуть добитися виконання рішень, що потрібно робити, аби оскаржити бездіяльність державних виконавців та як захистити їх від неадекватної реакції та агресії боржників, в інтерв’ю «Урядовому кур’єру» розповів голова Державної виконавчої служби України Валерій Дудінов.

Більше виконаних проваджень —  більша премія

—  Валерію Олексійовичу, як ви можете охарактеризувати головні завдання, які нині стоять перед Державною виконавчою службою України?

— За неповні три місяці, які я очолюю цю службу, дійшов висновку, що робота органів державної виконавчої служби потребує певного корегування. Такий висновок я зробив з побачених недоліків у роботі служби, причому як окремого порядку, так і недоліків, які мають системний характер. Проаналізувавши показники роботи органів державної виконавчої служби в  нашій країні за останні кілька років, можна відзначити, що середній показник завершених державними виконавцями виконавчих проваджень становить 60–65% в рік. При цьому фактично з них виконується завжди менше половини.

Такі цифри, звичайно, вражають не лише мене як керівника Державної виконавчої служби, а і будь-якого громадянина країни. Адже назріває цілком логічне питання про ефективність роботи служби. А тому недарма в травні цього року, під час парламентських слухань з питань виконання рішень в Україні, висловлювались думки щодо можливості повернення системи державних виконавців до юрисдикції судів, як це існувало в Україні до 1999 року. При чому мотивація об∂рунтовувалась начебто нездатністю виконавчої гілки влади організувати виконання рішень, які приймає судова влада.

Звичайно, можна довго дискутувати щодо переваг та недоліків в організації систем виконання рішень судів як самими судами, так і окремими органами виконавчої влади. Однак проблема, як я бачу, полягає не в питанні підпорядкованості державного виконавця, а в правильній організації його роботи.

— Що потрібно зробити, аби змінити ситуацію?

— Перше, що я зробив на своїй посаді, — провів аналіз системи організації роботи державного виконавця та визначив ті чинники, які негативно впливають на результат. Наприклад, очевидно, що при наявності в державі десятків електронних реєстрів і баз даних, які містять інформацію про боржників, їхній майновий стан, державний виконавець продовжує пошук інформації шляхом направлення письмових запитів, а потім місяцями чекає відповідей, направляє повторні запити, і так до безкінечності.

І це при тому, що кожен відділ державної виконавчої служби на сьогодні повністю забезпечений комп’ютерною технікою, підключений до системи Інтернет, а юридична можливість доступу до баз даних повністю передбачена законом. Та державна виконавча служба продовжує щорічно витрачати мільйони бюджетних гривень на поштові витрати. На сьогоднішній день в електронному вигляді органи державної виконавчої служби отримують інформацію лише від органів Міністерства доходів і зборів України. До інших існуючих реєстрів і баз даних виконавець доступу не має.

Або, наприклад, інша, також не зовсім зрозуміла для мене практика організації роботи органів державної виконавчої служби — проведення постійних звірень наявності виконавчих документів про стягнення на користь бюджету з іншими органами влади, які ініціювали їх винесення. На моє питання стосовно доцільності таких звірень — невже були випадки масового зникнення виконавчих документів чи органи державної влади не можуть отримати інформацію про стан їх виконання? — відповідь була однозначно негативна. Враховуючи, що таких документів сотні тисяч, можете собі тільки уявити, скільки часу витрачається державними виконавцями на їх періодичне перекладання. А його можна було б просто витратити лише на їх виконання. Як на мене, це звичайна бюрократія й імітація роботи — замість конкретних результатів виконання доповідається про проведення «роботи» зі звірення.

І це лише два приклади. А їх у нашій роботі набагато більше.

Друга проблема, за вирішення якої я взявся, — кадрове забезпечення органів державної виконавчої служби. Наше суспільство, особливо юристи, очікують побачити в особі державного виконавця висококваліфікованого професіонала з досвідом роботи, який уміє вирішувати як складні юридичні завдання, так і запобігати конфліктним ситуаціям. Однак фактично в особі державних виконавців ми зустрічаємо вчорашніх студентів, для яких служба є першим місцем роботи та які самі чекають на підказку, як правильно вчинити в конкретній ситуації. А про досвідчених працівників я вже мовчу: тих, хто працює більше трьох років, у кожній службі можна порахувати на пальцях. А державні виконавці, які працюють у службі понад рік, вважаються «професіоналами».

Розумію, що головна причина такого стану — низька заробітна плата. Звичайно, обіцяти, що зможу вирішити найближчим часом питання про її збільшення, не буду. Всьому свій час. Але ж існують й інші способи покращення якісного складу та зменшення плинності кадрів. У першу чергу це підняття престижу професії державного виконавця в суспільстві, переконання виконавців в усвідомленні важливості своєї професії для суспільства та заохочення будь-якого їхнього досягнення. При цьому я вважаю, що підхід у стимулюванні роботи має бути індивідуальним: виконав проваджень більше за інших — отримай більшу премію. Якщо виконавець молодий і ще не має досвіду, не треба його одразу критикувати за помилку — йому треба спершу пояснити, як правильно вчинити, тобто спочатку навчити, а потім питати.

Взагалі, те, що я назвав, є азбучними істинами будь-якої кадрової політики, їх необхідно просто підтримувати.

Враховуючи штатну кількість державних виконавців (на всю країну їх лише 7 тисяч) та кількість виконавчих проваджень (в середньому в рік їх налічується 8–9 мільйонів), хочу всерйоз розібратися з питанням навантаження на кожного державного виконавця, для того щоб визначити його реальні можливості з виконання рішень.

По-третє, потрібно розібратися з пріоритетами в роботі державного виконавця. На сьогоднішній день, враховуючи величезну кількість виконавчих проваджень різної категорії — аліменти, штрафи, стягнення на користь Пенсійного фонду, заробітна плата, бюджет, — виникає питання визначення тих категорій виконавчих документів, на які необхідно звернути особливу увагу. Адже, як виявляється, до недавнього часу таких пріоритетів у роботі державних виконавців просто не існувало.

Як правило, пріоритет надається тільки тим виконавчим провадженням, де активно представляють свої інтереси стягувачі. Зазвичай, це банки та великі юридичні особи. А прості громадяни, які не мають можливості наймати собі кваліфікованих представників, вимушені очікувати, коли дійде черга до їхньої справи. Вважаю такий стан неприйнятним. Адже в першу чергу державні виконавці покликані захищати права громадян, особливо якщо справа стосується стягнення аліментів, боргів із заробітної плати тощо. При цьому, безумовно, не повинні забуватися й інші категорії виконавчих документів, а ось пріоритет повинен бути один — це інтереси громадянина.

— Боржники бувають досить агресивними, не цураються погроз, які іноді переводять в реальні дії. Як захистити в такому разі жінок, яких серед працівників служби переважна кількість?

— Питання забезпечення громадського порядку під час проведення виконавчих дій покладається на органи внутрішніх справ. Зрозуміло, що по кожному випадку проведення таких заходів є нереальним. Тому на практиці державні виконавці залучають працівників органів внутрішніх справ в особливих випадках — зазвичай це стосується виконання рішень про виселення або вселення, примусове проникнення до приміщення, примусове вилучення майна. А в інших ситуаціях вони вимушені розраховувати лише на своє вміння швидко проаналізувати ситуацію та зняти напруження.

Адже конфлікт може виникнути в досить несподіваний момент і навіть там, де його не очікували. Наприклад, боржник отримав попередження на роботі про звільнення, по дорозі додому його оштрафував працівник ДАІ, вдома він посварився з дружиною, і після всього цього приходить до нього державний виконавець і нагадує йому про необхідність сплати боргу. Якщо боржник має слабку психіку, зрозуміло, він може і напасти на державного виконавця. В такій ситуації варто не поглиблювати конфлікт, а дати боржнику трохи прийти в себе, лише потім продовжити з ним нормальне спілкування.

— Чому немає постійної охорони? Можливо, варто поставити питання щодо створення спеціального підрозділу, який би виконував таку функцію?

— Певна річ, необхідно створювати власні підрозділи фізичного захисту державних виконавців під час проведення виконавчих дій (на зразок підрозділів податкової міліції, митної варти чи спецпідрозділів «Грифон», які забезпечують охорону в судах). Можливо, навіть варто дозволити державним виконавцям користуватись засобами індивідуального захисту. Але вирішення таких питань однозначно потребуватиме законодавчого закріплення.

Побороти корупцію допоможуть родичі

—  Юристи відзначають, що людям доводиться стимулювати державних виконавців, щоб вони захотіли виконати рішення суду. Як боретеся з корупцією всередині служби?

— Нині вирішується питання про утворення у складі апарату Державної виконавчої служби України спеціального підрозділу із запобігання вчиненню корупційних діянь. На 2014 рік є план антикорупційних заходів щодо системи. При цьому головну увагу ми будемо приділяти не банальному вивченню норм антикорупційного законодавства (хоч і це важливо, наприклад, державному виконавцю треба знати, що надання несвоєчасної інформації на запит сторони виконавчого провадження за законодавством також розглядається як корупційне правопорушення), а активному стимулюванню правомірної поведінки. І в цьому немає нічого нового — це давно відкрили вчені-кримінологи. Просто треба їхні рекомендації втілювати у життя.

А засобів для цього у нас достатньо — це і можливість виплати державою винагороди за вчасне проведення виконавчих дій, надання інших заохочень державному виконавцю. Головне, показати в колективі позитивний приклад, і тоді за ним будуть підтягуватись інші.

Ще одним напрямом вважаю проведення профілактичних бесід для державних виконавців не в плані пояснення того, наскільки шкідливе явище корупції для суспільства, а усвідомлення працівниками наслідків такого вчинку: страждають не тільки порушники, а й їхні сім’ї та близькі особи — діти втрачають батька та годувальника. У всіх членів сім’ї в автобіографії з’являється примітка, що близька особа притягувалася до кримінальної відповідальності, неможливо в подальшому влаштуватись на нормальну роботу тощо. Дуже часто саме ці мотиви стримують людину від скоєння злочину.

—  Якщо проаналізувати звернення до Європейського суду, то більша частина позовів стосується невиконання судових рішень. З року в рік ситуація, на жаль, не покращується. Чому?

— Як я вже зазначав, у середньому державні виконавці в рік завершують 60–65% рішень при середній кількості 8–9 мільйонів рішень на рік. Хоч указані цифри також потребують коригування. Зокрема, не треба забувати про таку категорію виконавчих документів, які стосуються рішень про стягнення аліментів. Їх виконання триває роками, а завершуються такі провадження лише з досягненням дитиною повноліття. Щоб були зрозумілими масштаби, в середньому виконавчих документів про стягнення аліментів у нас перебуває в рік понад 800 тисяч.

Крім того, досить складною справою залишається для нас виконання рішень про стягнення боргів з державних підприємств, підприємств паливно-енергетичного комплексу, а також виконання рішень щодо перерахунку пенсій. Загалом за такими категоріями налічується близько мільйона виконавчих документів. Зрозуміло, неможливість забезпечення виконання таких рішень зумовлювало масове невдоволення громадян. У зв’язку з чим було спеціально прийнято Закон «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», який покликаний розв’язати проблеми, що виникають.

При цьому, звичайно, треба усвідомлювати, що є рішення, які не можна виконати у зв’язку з відсутністю у боржника майна. До речі, проблема наявності таких рішень притаманна усім країнам, тільки в кожній вона вирішується по-різному. Наприклад, в країнах з арабською системою права для такого боржника передбачаються різні види тюремних ув’язнень і навіть тілесні покарання. В країнах Західної Європи створена система позбавлення соціальних гарантій (боржникові ніколи жоден банк більше не видасть кредиту, він внесений у «чорний» список банкрутів, який враховується при прийнятті на роботу, держава більше не надасть йому пільг тощо).

В нашій країні тільки з 2010 року була встановлена кримінальна відповідальність за невиконання рішень судів для фізичних осіб. Якщо ж переглянете відповідну статистику в Державній судовій адміністрації, то побачите, що кількість випадків притягнення до кримінальної відповідальності можна порахувати на пальцях. Тобто існує ситуація, коли кримінальна відповідальність встановлена, але чомусь не застосовується. Тут, вважаю, треба змінювати підходи в роботі всієї правоохоронної системи.

До приватних виконавців суспільство  не готове?

—   Прокоментуйте, будь ласка, рішення Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України про те, що громадяни можуть подавати до суду на бездіяльність державних виконавців та вимагати компенсації за моральні збитки. Чи є вже такі випадки?

— Конституцією України гарантовано право кожного захищати свої права в судовому порядку. У зв’язку з цим Вищим спеціалізованим судом України лише було узагальнено існуючу практику розгляду судами позовів на дії чи бездіяльність державних виконавців.

Обов’язково потрібно розмежовувати суб’єктів подачі таких скарг до суду — боржників і стягувачів. Зокрема, Закон «Про виконавче провадження» прямо обумовлює можливість подачі боржником скарги на дії чи бездіяльність державного виконавця виключно до суду. А у стягувача є право, окрім оскарження дій і бездіяльності державного виконавця до суду, також подати таку скаргу до вищого органу державної виконавчої служби.

Нині часто виникають ситуації, коли до суду звертаються саме боржники зі скаргами на постанови державного виконавця про стягнення виконавчого збору чи про накладення арешту. Об’єктивно вину державного виконавця у винесенні таких процесуальних документів знайти важко, але часто суди враховують позицію боржників та задовольняють такі скарги.

—   За останні роки служба отримала чимало важелів впливу на недобросовісних боржників. Чи залишилися ще проблемні питання, які не вдалося вирішити?

— На сьогодні у нас в державі існує не зовсім досконала система реєстрації інформації про боржника і його майновий стан. Візьмемо для прикладу податкову службу. Якщо ми говоримо про боржника — юридичну особу, то державний виконавець направляє запит до податкової служби для того, щоб з’ясувати інформацію про рахунки цієї юридичної особи. Суди під час розгляду заяв, позовів стосовно юридичних осіб встановлюють ідентифікаційний код юридичної особи, і за цим кодом податкова одразу ідентифікує юридичну особу і дає інформацію про її рахунки.

Якщо йдеться про фізичну особу-боржника (щодо фізичних осіб ми запитуємо інформацію у місцях, джерелах отримання доходів боржника), єдиним ідентифікатором людини є ідентифікаційний код або ж, якщо особа через особисті переконання відмовилась від нього, її особисті паспортні дані. У 98% випадків стягнення з фізичної особи суд ніколи не зазначає ідентифікаційного коду боржника — фізичної особи. Однак база даних податкової служби побудована таким чином, що ідентифікувати особу можливо лише за її ідентифікаційним кодом.

На сьогоднішній день за всіма зобов’язаннями щодо фізичних осіб стягувачі, як правило, не знають ідентифікаційного коду боржника — фізичної особи; суди цю інформацію також не встановлюють. Це йде від тієї старої радянської моделі, коли зазвичай позов подавався за місцем прописки чи за місцем роботи особи, оскільки в конкретному районі така особа з таким прізвищем одна, унікальна, всі її знають і ні з ким не переплутають.

Коли державний виконавець направляв у районну податкову інспекцію запит, районна податкова інспекція знала, що в їхньому районі зареєстрований лише один боржник — Сидоров Микола Семенович, інших не було. На сьогодні, коли постало питання про обмін інформацією на центральному рівні через загальну базу податкової, виявляється, що людей з такими даними може бути 56. «Якого з Сидорових мав на увазі суд? З кого саме присудив стягувати кошти?»

Так само постала проблема щодо звернення стягнення на рухоме і нерухоме майно боржника, яке підлягає державній реєстрації. На сьогодні існує Єдиний державний реєстр заборон відчуження об’єктів нерухомого майна і Єдиний державний реєстр відчуження об’єктів рухомого майна. За цими реєстрами державний виконавець вносить заборону на відчуження об’єкта чи всього майна, що належить боржнику. Але до цього часу в Україні не створено єдиної системи реєстрації об’єктів нерухомого майна за фізичними особами. Бази даних розпорошені по кожному конкретному БТІ або по управліннях земельних ресурсів чи Земельного кадастру по всій Україні.

Наприклад, фізична особа-боржник може бути зареєстрована в Києві. По місту Києву за боржником нерухомого майна не зареєстровано, однак він родом з міста Суми, де у спадщину отримав квартиру. Але державний виконавець у місті Києві ніколи не здогадається, що потрібно направити запит в БТІ в місті Суми для того, щоб перевірити, чи не зареєстроване там нерухоме майно за цією особою. Для чого державний виконавець вносить заборону на відчуження всіх об’єктів нерухомого майна, які можуть бути зареєстровані за цією особою?

Якщо ця особа намагається відчужити майно, яке зареєстроване за нею в місті Суми, то нічого не вийде. Вона тоді вимушена буде звертатися до державного виконавця з «пропозицією» погашення боргу «в обмін» на зняття арешту з майна. У зв’язку з цим виникає багато прикрих ситуацій, коли державний виконавець, накладаючи обтяження на відчуження майна і вводячи дані щодо особи боржника тільки за прізвищем, іменем і по батькові, тим самим накладає обтяження на всі збіги щодо особи-боржника. І от до нас доходять численні скарги, коли виконавець наклав у місті Чернівцях арешт на майно, наприклад, Ситніцької Аліни Миколаївни, а виявилось, що майно зареєстровано в місті Донецьку за такою самою Ситніцькою Аліною Миколаївною. І та Ситніцька Аліна Миколаївна, яка проживає в Донецьку, об∂рунтовано заявляє: «Чого я маю звертатися до чернівецького виконавця, писати йому листа, повідомляти, що це не я, не той боржник, який у вас у виконавчому документі, оскільки виконавець сам порушив моє право власності на майно і сам повинен це порушення усунути?» А державний виконавець ставить правильне питання.

Тобто ми знову підійшли до проблеми, що жоден юрисдикційний орган в Україні на сьогодні не встановлює особу боржника-відповідача. Я вже не кажу про проблему, яка виникає у нас щодо адміністративних штрафів. Особливо це стосується штрафів органів ДАІ, де ідентифікаційні дані особи встановлюються тільки зі слів порушника. Максимум перевіряється збіг працівником ДАІ водійського посвідчення (а в водійському посвідченні пишеться тільки прізвище, ім’я, по батькові). В Україні жодного іншого засобу достовірної ідентифікації особи, окрім її ідентифікаційного коду, на сьогодні не існує.

Тому ми вважаємо, що треба глобально підійти до того, щоб органи, які виносять рішення про стягнення з особи, в обов’язковому порядку ідентифікували особу, стосовно якої проводиться провадження.

Наприклад, побутова ситуація — сусід залив сусіда. Той сусід, що знизу, подає до нього позов. Він знає тільки прізвище, ім’я, по батькові, квартиру свого кривдника. Але він не знає його ідентифікаційного коду, і на будь-який запит, який би він не надіслав у податкову, йому жодна це не повідомить: конфіденційна інформація. Цю інформацію зможе отримати тільки суд. Зрозуміло, це призведе до певного затягування процесу, але без цього із ситуації не вийдемо, оскільки державний виконавець може поки що лише розводити руками: «Я маю повноваження перевіряти майновий стан, але не можу з’ясувати і перевірити повний майновий стан без ідентифікації особи-боржника».

— Періодично порушується питання про введення в Україні інституту приватних виконавців. Чи підтримуєте ви таку ініціативу і чому?

— В Україні досі не розв’язана проблема функціонування судів. Суди часто не мають можливості вчасно повідомити сторони про прийняття рішення, що позбавляє їх права на оскарження. Тому від того, як працює виконавець, багато що залежить. Коли державний виконавець проводить процесуальні дії, то є гарантія того, що він це робитиме виключно відповідно до закону. Адже він діє від імені держави. Але існує проблема роботи так званих колекторських фірм. Люди розповідають, що вони приходять до них додому та представляються: «Ми колектори, ми уповноважені… Ви винні банку таку-то суму грошей. Пустіть нас до квартири». Їх пускають. Вони там описують майно, забирають його, виставляють людей на вулицю.

Враховуючи те, що зараз робиться, що буде, якщо надати їм ще «юридичне прикриття»? Крім того, існує маса кримінальних справ за цими фактами. Наприклад, за фактами вимагання коштів у особи. Тому необхідно трохи почекати, поки у нас «підросте» рівень правової освіченості і самої правової свідомості, поки у нас буде сконструйовано таку модель незалежної організації примусового виконання рішення, яка абсолютно унеможливить протиправні зловживання, щоб суспільство було готове до того, що незалежні від держави особи організовуватимуть примусове виконання рішень.

ДОСЬЄ «УК»

Валерій ДУДІНОВ. У 2000 році закінчив Донецький інститут внутрішніх справ при Донецькому державному університеті. З 1994 року по 1996 рік працював юристом у різних промислових підприємствах та установах. З червня 2006 року по квітень 2012 року займав керівні посади. З квітня 2012 року по липень 2012 року працював радником голови Державної служби геології та надр України, а з липня 2012 року по січень 2013 року — директором департаменту організаційно-аналітичної та кадрової роботи Державної служби геології та надр України. В січні 2013 року призначений на посаду голови Державної служби геології та надр України, яку обіймає до вересня. У вересні 2013 року призначений на посаду голови Державної виконавчої служби України.

Тетяна БОДНЯ, «Урядовий кур’єр»