Верховна Рада 21 липня 2020 р. ухвалила у першому читанні законопроєкт «Про управління відходами» (реєстр. №2207-1-Д), який активно готує профільний комітет парламенту для його розгляду і ухвалення у другому читанні.

Очевидно, що такий законопроєкт перед його ухваленням мав би пройти широке громадське обговорення насамперед у територіальних громадах, оскільки будь-яка недосконалість закону матиме негативні наслідки і для економіки країни, і для людей. Тож він має враховувати не тільки практику європейського регулювання відносин у зазначеній сфері, а й реалії сучасної України.

Щодо оператора муніципальної системи

Законопроєкт передбачає встановити, що оператором муніципальної системи управління побутовими відходами може бути виключно комунальне підприємство. Без сумніву, ця норма дискримінаційна і порушує конституційні принципи рівності всіх форм власності. До того ж обрання комунального підприємства як оператора без будь-якого конкурсу — законодавче обмеження розвитку конкуренції у цій галузі. Крім того, такий оператор, визначений як виключно комунальне підприємство, може стати, за суттю, зайвим посередником, на утримання якого будуть спрямовувати значні кошти (за орієнтовними розрахунками експертів — близько 50 копійок з кожного споживача послуг), передусім тоді, коли таке підприємство безпосередньо не буде одночасно надавати інші послуги у галузі управління відходами, як-то збирання, вивезення, перероблення або видалення. Статус посередника містить величезні корупційні ризики і неминуче призведе до зловживань у його діяльності.

На мою думку, якщо і запроваджувати оператора (адміністратора) муніципальної системи управління відходами, то таким оператором може бути будь-який суб’єкт господарювання незалежно від форми власності. Така норма не тільки узгоджуватиметься з Конституцією України (згідно з якою, держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності, всі суб’єкти права власності рівні перед законом), а й дасть змогу виконавчому органу відповідної ради обирати відповідного оператора залежно не від форми власності суб’єкта господарювання, а від матеріально-технічного, кадрового забезпечення, а головне — досвіду роботи у цій галузі.

Слід зауважити, що терміни «оператор муніципальної системи управління побутовими відходами», «муніципальні пункти роздільного збирання побутових відходів», які містять слово «муніципальні», некоректні, оскільки в Україні немає «муніципалітетів» як органів управління адміністративно-територіальних одиниць. Тож доцільно говорити про «територіальні (регіональні)» або «місцеві» системи управління такими відходами.

Для розширення повноважень органів місцевого самоврядування стосовно визначення оператора муніципальної системи управління відходами (а частиною першою статті 32 законопроєкту, ухваленого в першому читанні, встановлено імперативну норму щодо обов’язковості його визначення у територіальних громадах з чисельністю населення понад 150 000 осіб), вбачається за доцільне передбачити, що лише у територіальних громадах з чисельністю населення понад 1 000 000 осіб або якщо обсяг вивезення побутових відходів до місць їх захоронення (полігонів, сміттєзвалищ) щорічно становить понад 500 000 тонн, обов’язково визначається такий оператор. Інакше питання про доцільність чи недоцільність визначення оператора муніципальної системи управління побутовими відходами вирішують міські, сільські, селищні ради та ради об’єднаних територіальних громад.

Сміттєзвалища: від занедбаних до сучасних полігонів

У поправках до законопроєкту до другого читання слід приділити особливу увагу необхідності гармонізації із законодавством місць захоронення відходів (полігони, сміттєзвалища), а також забезпеченню ефективної діяльності та надання державної підтримки суб’єктам господарювання, які здійснюють управління (утримання, експлуатацію) таких місць захоронення відходів.

Адже на сьогодні ці суб’єкти — фактично ключові гравці на ринку управління відходами поряд з іншими суб’єктами, які надають окремі послуги із збирання відходів, їхнього вивезення і перероблення.

На мою думку, саме суб’єкти господарської діяльності, які здійснюють управління полігонами (сміттєзвалищами), крім надання послуг із захоронення відходів, повинні: взяти на себе всю відповідальність за приведення таких об’єктів у відповідність до вимог законодавства; забезпечити будівництво сміттєсортувальних, сміттєпереробних та сміттєспалювальних заводів, підприємств з вироблення теплової та електричної енергії; сконцентрувати (залучити) фінансові та інші ресурси, щоб забезпечити на власних виробничих потужностях максимальне сортування та перероблення відходів, їх енергетичну утилізацію, аби захоронення відходів безпосередньо на полігонах (сміттєзвалищах) відбувалося у мінімальних обсягах відповідно до європейських вимог.

Для цього пропонується: по-перше, встановити, що суб’єкт господарювання, який здійснює управління (утримання, експлуатацію) місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище), — власник відходів, розміщених у місцях захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище). Це дасть змогу такому суб’єкту вільно розпоряджатися відходами, зокрема для виготовлення відновлюваного палива та їх енергетичної утилізації.

До речі, питання власності на відходи і особливо процедура переходу права власності на такі відходи, на жаль, і в чинному Законі України «Про відходи», і в законопроєкті залишається належним чином не врегульованим.

По-друге, передбачити можливість укладення суб’єктом господарювання, що здійснює управління (утримання, експлуатацію) місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище), договорів про надання послуги з управління побутовими відходами безпосередньо з так званими комерційними утворювачами побутових послуг (суб’єктами господарювання), а також з ОСББ.

По-третє, передбачити можливість спрямування на формування інвестиційної програми суб’єкта господарювання, який здійснює управління (утримання, експлуатацію) місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище), крім власних і запозичених коштів, також коштів державного і місцевих бюджетів, передбачених для забезпечення виконання Національного і регіональних планів управління відходами, екологічного податку, коштів державного фонду регіонального розвитку та відповідних фондів охорони навколишнього природного середовища (частина друга статті 36, стаття 41 законопроєкту).

По-четверте, закласти у прикінцевих і перехідних положеннях законопроєкту гарантії подальшої діяльності суб’єктів господарювання, які здійснюють управління (утримання, експлуатацію) місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище). А саме: якщо програмами їх діяльності передбачено розроблення та реалізація проєктів з будівництва сміттєпереробних та сміттєспалювальних підприємств, і які на момент набрання чинності цим законом приступили до проєктування та/або будівництва таких підприємств, зокрема із залученням іноземних та вітчизняних інвестицій, такі суб’єкти повинні продовжити у встановленому порядку виконання робіт (надання послуг), пов’язаних з управлінням (утриманням, експлуатацією) відповідних місць захоронення відходів; затвердження планів приведення місць захоронення відходів (полігон, сміттєзвалище) у відповідність до вимог законодавства згідно з графіком, визначеним умовами дозволу на здійснення операцій з управління відходами, і строк виконання такого плану не менш як 5 та не більш як 10 років; покладення на органи місцевого самоврядування обов’язку з надання цим суб’єктам необхідної організаційної, технічної, фінансової, зокрема допомоги відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», і здійснювати інше сприяння для приведення таких полігонів (сміттєзвалищ) у відповідність до встановлених законодавством вимог.

У законопроєкті вкрай важливо запровадити норми щодо можливості виробництва в Україні відновлюваного палива з відходів (SRF, RDF), його спалювання для вироблення електричної і теплової енергії, а також використання як альтернативного палива, зокрема на підприємствах з виробництва цементу — замість кам’яного вугілля або природного газу. Слід надати право органам місцевого самоврядування здійснювати передачу безгоспних відходів безпосередньо виробникам відновлюваного палива з відходів.

Крім того, стаття 10 законопроєкту передбачає запровадити поняття «розширеної відповідальності виробника».

Хочу зазначити, що ця стаття має лише рамковий характер і не містить жодного механізму її реалізації. Тож, на мою думку, аби не плодити окремих законопроєктів, доцільно зазначену статтю законопроєкту трансформувати в окремі розділи або глави. Надто що в законопроєкті міститься окремий розділ V «Побутові відходи».

Питання тарифів і фінансування

Одне із ключових і належним чином не врегульованих в законопроєкті питань — формування тарифів на видалення (захоронення) відходів, догляд за полігонами після їх закриття (частина сьома статті 41). Передбачено, що під час формування тарифу до його складу входить повний перелік матеріально-технічних, експлуатаційних та адміністративних витрат, а також фінансова гарантія, до якої належать витрати на закриття полігона та догляд за ним після закриття протягом 30 років. Порядок нарахування (встановлення) та використання фінансової гарантії встановлює закон.

Очевидно, що перспективи ухвалення такого окремого закону дуже віддалені, що створює проблему недофінансування відповідних заходів з догляду за полігонами (сміттєзвалищами) після їх закриття. Тож доцільно встановити, що до складу відповідного тарифу (витрат) входять необхідні матеріально-технічні, експлуатаційні та адміністративні витрати, частина суми екологічного податку до місцевого бюджету, а також сума фінансової гарантії для покриття витрат на закриття полігона (сміттєзвалища) і його подальше утримання протягом 30 років після закриття, порядок нарахування та використання якої визначає Кабінет Міністрів. Цей порядок має визначати саме Закон «Про управління відходами», а не інші, які не відомо коли та чи взагалі буде ухвалено.

Натомість стаття 56 законопроєкту, що регулює питання фінансування заходів з управління відходами, фактично повторює чинну редакцію Закону України «Про відходи». Безумовно, принцип «хто смітить, той і платить» правильний, але в реаліях нашої країни його поки що важко реалізувати на практиці. Тому, на мою думку, в цій статті доцільно встановити (можливо, лише на перехідний період), що фінансування заходів у сфері управління відходами здійснюють за рахунок коштів екологічного податку, державного і місцевих бюджетів, передбачених для забезпечення виконання Національного та регіональних планів управління відходами, коштів державного фонду регіонального розвитку та відповідних фондів охорони навколишнього природного середовища, коштів суб’єктів господарювання у сфері управління відходами, коштів утворювачів і власників відходів та з інших джерел, не заборонених законом.

Для цього під час підготовки державного і місцевих бюджетів окремим рядком слід визначати кошти для забезпечення виконання Національного і регіональних планів управління відходами, використання яких має здійснюватися у порядку, встановленому для виконання бюджетних програм. Для фінансування або пайової участі у фінансуванні інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку у сфері управління відходами можна в передбаченому Бюджетним кодексом України порядку залучати кошти державного фонду регіонального розвитку.

Також слід надати право органам місцевого самоврядування укладати з виробниками продукції, розташованими в межах відповідної території, договори про фінансову підтримку реалізації окремих програм і заходів, передбачених місцевими планами управління відходами (планами управління відходами територіальної громади).

Оренда місць захоронення відходів: бути чи не бути?

Без сумніву, бути. Для цього необхідно внести відповідні зміни до Закону України «Про оренду державного та комунального майна» в частині зняття заборони на передачу в оренду спеціально відведених місць чи об’єктів, призначених для захоронення відходів, дозволивши таку оренду лише тим суб’єктам господарювання, які здійснюють управління (утримання, експлуатацію) таких місць чи об’єктів і виключно на період виконання ними зазначених функцій згідно з договором з відповідним органом місцевого самоврядування.

Абсолютно неприйнятна в законопроєкті, на моє переконання, форма визначення повноважень відповідних органів державної влади, насамперед Кабінету Міністрів (стаття 19), яка фактично зводиться до перерахунку підзаконних актів, які має ухвалити уряд на виконання цього закону. Адже відповідні посилання вже зроблено у відповідних статтях законопроєкту.

Підсумовуючи, зазначу, що врахування цих пропозицій відповідає інтересам усієї галузі, в якій понад 60 тисяч працівників, створить прозорі й зрозумілі умови діяльності відповідних суб’єктів господарювання, сприятиме залученню інвестицій.

Павло КОНДИК,
ексзаступник Міністра Кабінету Міністрів,
керівник юридичного підрозділу Секретаріату
Кабінету Міністрів України (2005—2015),
для «Урядового кур’єра»