РЕТРОСПЕКТИВА

80 років тому п’ять великих українських територій були адміністративно об’єднані в області

Цьогорічні  ювілеї утворення в  лютому 1932 року Вінницької, Дніпропетровської,  Київської, Одеської та Харківської областей, окрім урочистих зібрань, на яких переважно йдеться про нинішні здобутки та прийдешні перспективи, — ще й хороша нагода згадати окремі історичні аспекти формування адміністративно-територіального устрою нашої держави. Передусім тому, що реформування цієї важливої сфери державного буття і сьогодні стоїть гостро, оскільки за багатьма параметрами вже не відповідає вимогам нашого часу, значною мірою гальмує сталий розвиток територій. Через це намарне чекати поліпшення добробуту наших громадян, отримання ними якісних соціальних та адміністративних послуг.

Навіщо нам це знати

«Минуле не мертве. Воно навіть не минуле» — ці слова прекрасного американського письменника Вільяма Фолкнера можуть слугувати матрицею до такої, на перший погляд, віддаленої від конкретної людини теми, як адміністративно-територіальний устрій. Здавалося б, ідеться про звичайні речі: систему територіальної організації держави, яка означає поділ всієї території країни на складові частини з метою побудови чіткої організації структур державної влади та управління.

Тут усе підпорядковане своїм законам. Окремими ланками системи адмінустрою є адміністративні одиниці та поселення (населені пункти). Натомість адмінодиниці, тобто складові державної території, мають, так би мовити, ареали свого підпорядкування і можуть поділятися ще на кілька рівнів дрібніших одиниць, формуючи ієрархічну взаємозалежність.

Як зазначають фахівці, поселення (населені пункти) — це місця осілого життя людей, розташовані на території тієї чи тієї адміністративної одиниці. Вони поділяються на ті, що мають адміністративне значення (є адміністративними центрами), та ті, що такого значення не мають. Розрізняють також міські та сільські поселення.

У різні часи на території чинної нині Української держави існували різні форми адміністративно-територіального устрою, ефективність функціонування яких великою мірою визначала керованість усіма економічно-соціальними процесами в країні. Згаданий вище 1932 рік і тодішня управлінська реформа — яскраве свідчення цього.

 


Дніпропетровщина: до карти…  з ножицями

Старий устрій: губернії—повіти—волості зберігалися в Україні до 1918 року. За часів УНР Михайло Грушевський, незважаючи на складність військово-політичної ситуації у державі, розробив концепцію нового адмінтерустрою, якою передбачалося ліквідувати старий губернсько-повітовий поділ та запровадити землі, як  це ефективно діяло ще з часів Київської Русі. Відповідно до неї, землі мали бути меншими за губернії, та більшими за повіти.

Новий устрій ∂рунтувався на ідеї універсальності, тобто одночасно пристосовувався як до судової мережі, так і до структури виборчих округів, що важливо і за нинішніх реалій. За «Законом про поділ України» від 6 березня 1918 року,  територію УНР  поділили на 32 землі, визначили їхні межі, адміністративні центри, назви.

Із приходом більшовицької влади  розпочалася докорінна зміна адміністративно-територіального устрою. За словами авторитетного дослідника цієї проблеми Анатолія Ткачука, протягом 20—30 років минулого століття  система адміністративного поділу багаторазово зазнавала метаморфоз майже щороку, а часом і двічі на рік. Утім, послухаємо істориків.

Дмитро РОМАНЧУК,
науковий співробітник
Дніпропетровського 
національного історичного музею:

— На початку минулого століття Катеринославська губернія займала приблизно три мільйони квадратних десятин: сюди входили сучасні Дніпропетровська та Запорізька області, частково Кіровоградська, Херсонська і Донецька. До 1932 року влада проводила низку адмінтерреформ. 1923-го замість повітів і волостей з’явилися округи та райони. 1925-го ліквідували губернію, залишивши сім округ.

1930-го розформували й округи, залишивши на всій території України райони, що підпорядковувалися центру. При цьому  керувалися гаслом: «Рішуче по-більшовицькому підготуватися до ліквідування округи, треба зміцнювати райони, щоб вони мали змогу виконувати великі господарсько-політичні завдання». Частина прав оргвиконкомів перейшла до райвиконкомів, а сільрадам надавалося право самостійно складати бюджет.

Кількість районів постійно змінювалася, їх укрупнювали. Якщо на момент ліквідації округ районів було 584 по всій Україні, то вже на 1932 рік їх стало 384. Реформування 1930 року деякі історики називали причиною голоду на селі. Мовляв, ліквідація округ послабила партійний і державний контроль над районним і колгоспним керівництвом.

На мою думку, таке пояснення голоду, що тоді масово охопив українські села, має вигляд бажання вигородити радянську владу, хоч факти зловживання службовим становищем місцевого керівництва теж відкидати не можна. І все-таки посилання на свавілля місцевих керівників як причину появи голоду є лише недолугою спробою виправдати антилюдську соціально-економічну політику радянської влади.

У результаті реформи 1932 року за Дніпропетровською областю було закріплено 54 адмінтеродиниці: 50 районів і чотири міста. Серед районів було дев’ять національних.

Більшовицька доцільність реформи проявилася вже незабаром: «за активне злісне протидіяння виконанню державного плану хлібозаготівель» із 27 сіл області з конфіскацією всього майна було вислано 700 господарств (голів родин із родинами).

Вбрання, яке носили в 30-ті роки в національних районах Дніпропетровської області: німецький фартух, білоруська і російська сорочки, українська сукня.
Фото з музею

Вінниччина: «гвинтиків» система не жалувала 

Із вересня 1930 року в УСРР запровадили такий поділ: Автономна Молдавська СРР, 18 міст — окремих адмінодиниць, підпорядкованих центрові, 484 райони. Та вже 1931-го 119 економічно слабких районів ліквідували, тобто залишилося 365 районів. Зрозуміло, говорити про дієвість такої найвищої ланки адміністративного поділу, як район, було намарне.

Костянтин ЗАВАЛЬНЮК,
працівник Вінницького
обласного архіву,
кандидат історичних наук:

— Узимку 1932 року було утворено Вінницьку область: до її складу увійшло два міста обласного підпорядкування (Вінниця і Бердичів) та 69 районів. Перед  владою стояло одне завдання: виконувати вказівки більшовицької партії. Люди, які очолювали місцеві органи управління, були слухняними «гвинтиками» і заручниками чинної влади.

Не позаздриш, скажімо, долям тодішнього першого секретаря обкому партії, орденоносця В. Чернявського та голови облвиконкому О. Триліського. Їм інкримінували участь у правій опозиції і зрив заходів партії та уряду, врешті-решт, заарештували і розстріляли.

Це були часи задекларованих владою великих кампаній — колективізації та індустріалізації. Ламався віковічний устрій подільського селянства. Відбувалися масові виступи проти колективізації, яка супроводжувалася примусовим усуспільненням худоби і господарських знарядь. На Вінниччині їх називали волинками. Каральні органи масово розглядали справи, засуджували людей і відправляли переважно на Північ.  Лише в нашому обласному архіві зберігається 28 тисяч кримінальних справ переважно за політичними мотивами, а ще ж чимало справ було без суду і слідства.

Непосильні хлібозаготівлі в ці роки були, на мою думку, причинами масового голоду, що охопив тоді всю Україну. На жаль, ніхто не зможе назвати точної цифри, та, за приблизними підрахунками, лише Вінниччина втратила від голоду в 1932—1933 років приблизно мільйон громадян.

Перший комбайн Вапнярської МТС, с. Олександрівка, Вінниччина. 1936р. Фото з архіву

Харківщина: «соціялістична» реконструкція

Сьогодні вже мало хто пам’ятає, що сільради в Україні були не завжди: їх як органи радянської влади та управління розпочали створювати у вересні 1919 року і до 1920-го «наплодили» аж 15 тисяч, що заважало розвиткові бізнесу і ускладнювало забезпечення діяльності таких дрібних органів влади. Певна річ, мотиви для цього були суто політичними, а не заради економічної доцільності чи поліпшення життя людей. Інші щаблі адмінустрою (губернії, повіти та волості) тоді ще змін не зазнали.

Винятками було започаткування Донецької губернії з центром у Бахмуті, яка об’єднала в одному господарсько-адміністративному комплексі майже всю вугільно-металургійну галузь Донецького краю, та розукрупнення Херсонської (Таврійської) губернії, з якої виокремили Одеську. А також короткочасне (приблизно на два роки) утворення Кременчуцької та Олександрівської (Запорізької ) губерній.

У квітні 1923-го скасували повіти та волості, запровадивши новий устрій: губернія — округа — район —сільрада. І зрештою через два роки ліквідували губернії. Щоправда, в складі УСРР залишалася автономія  — Молдавська СРР. Волюнтаристська ідея зробити центральною ланкою управління майже  півтисячі районів, про що вже згадувалося вище, призвела замалим  не до управлінського хаосу.

«Керувати з Харкова такою кількістю районів є трудна справа, — виправдовувався перший секретар  бюро Дніпропетровського обкому ВКП (б). — І це особливо позначилося у хлібозаготівлі цього року… Звідси стає цілком зрозумілим наше завдання… Утворення області — є шлях до покращення конкретно-оперативного керівництва районом, селом, колгоспом як головної перебудови в забезпеченні соціялістичної реконструкції».

У лютому 1932-го областю стала і велика територія, історично сформована у ХVІІ ст. як Слобідська Україна, — Харківщина.

Сергій КУДЕЛКО,
директор Центру краєзнавства
Харківського національного
університету імені В.Н. Каразіна,
професор:

— Утворенню нашої області передував довгий, майже впродовж двох століть, процес формування Харківського регіону. Гадаємо, початком його можна вважати дату, вишиту на прапорі Харківського козацького полку — 1651 рік. А Слобідсько-Українська губернія на цих землях була створена в 1765 році, після ліквідації самоврядування в нашому краї (з 1835-го її перейменували на Харківську).

У 1923 році Харків стає губернським містом, а після ліквідації губерній — адміністративним центром округи, до якої входило 24 райони. Після адміністративно-територіальної реформи 1932 року  столична на той час Харківщина стала областю. У ній було створено 82 адміністративно-територіальні одиниці (райони і міста). 

Створення п'яти областей у лютому 1932-го передувала адміністративно-територіальна реформа 1927 року.
Територія України тоду була поділена на 41 округу

Київщина: реформи люблять поступовість

У змінах, що відбувалися на території України в перші десятиліття ХХ ст.,  безумовно, були й позитивні моменти. Приміром, в рішенні ІІІ сесії ВУЦВК від 25 жовтня 1922 року містилася така, не позбавлена логіки, вимога до новоутворюваних адмінтеродиниць: «Визнати триступеневу систему адміністративно-територіального поділу більш досконалою, та враховуючи політичні  і технічні умови, які заважають безвідкладному проведенню реформи, проводити її поступово». Хоча ця засторога швидко забувалася і  знову розпочиналося переформатування системи адмінтерустрою.

Заслуговує на увагу і такий пункт згаданої вище ухвали:  «Встановити території сільської адміністративної одиниці з кількістю населення не менше 1000 чоловіків; радянської волості (району) — від 25000 до 40000 чоловік і повіту (округи) від 400000 до 600000 чоловік». Щоправда, такі логічні реформації чергувалися з іншими, нерідко позбавленими здорового глузду.

Як справедливо зауважують дослідники проблеми, запровадження  двоступеневої системи адмінтерустрою, що було зроблено в максимально короткі терміни в 1930 році, можливо, й сприяло пришвидшенню колективізації і придушенню опору незадоволених селян, та виявилося згубним для ефективності управління по всій території тодішньої держави.

Прагнучи скороти держапарат, радянська влада натомість отримувала його розширення на республіканському рівні, оскільки велика кількість питань місцевого значення стікалася до столиці. Проміжну ланку, де в минулому відбувалася фільтрація питань і більшість із них могла вирішуватися, — губернію було ліквідовано. Ось чому виникла потреба знову вдаватися до змін і започатковувати області.

Ще однією, четвертою, областю, утвореною в лютому 1932-го, була Київщина. До її складу увійшла рекордна кількість адміністративно-територіальних одиниць — 100! З-поміж них було два міста: Київ — тоді ще не столиця, а звичайний обласний центр, і Біла Церква та 98 районів.

Одещина: південь і північ — разом!

Одеська область 80 років тому була величезним утворенням: до неї входили території сучасних Миколаївської, Херсонської

та Кіровоградської областей, включно з їхніми обласними центрами. Згодом її істотно перекроювали, що, певна річ, відповідно ускладнювало життя  тутешніх жителів.

В’ячеслав СОКОЛОВ,
професор Одеського
національного економічного
університету:

— Вочевидь, тодішня  реформа адмінтерустрою була пов’язана зі створенням колгоспної системи. Колективізація на наших землях тоді вже завершувалася, та потрібні були адміністративні важелі, які б давали змогу чіткіше і жорсткіше керувати цим процесом. Щоправда, колективізація на Одещині проходила трохи м’якше, оскільки ще задовго до великої кампанії тут уже було створено чимало невеличких колгоспів — десь по півтора десятка господарств, та важливо, що вони об’єднувалися добровільно.

Тарас ГОНЧАРУК,
професор кафедри історії
України Одеського
національного університету:

—  Я б додав, що найбільше від Голодомору потерпали жителі на територіях нинішньої Кіровоградської області. Натомість інша частина земель Одещини, що тоді перебувала під владою Румунії, на щастя, голоду не зазнала — їх ця біда «наздогнала» в 1946—47 роках. Тоді, приміром, окремі болгарські села втратили майже половину свого населення.

Принагідно згадаю, що Одещина у нинішніх її межах від 1918-го до 1940-го була розділена річкою Дністер. На лівому березі була радянська влада, на правому — румунська. Жителі кожного страждали по-своєму, тому з радістю зустріли час возз’єднання. І говорити сьогодні, що жителі національних громад Бессарабії мають якісь істотні розбіжності у поглядах на життя, навряд чи випадає. У радянські часи всі ментальні відмінності як між областями, так і всередині, загалом були знівельовані.

Поділу на південь і північ немає в свідомості народу. Він зберігається лише на мапі — у вигляді вузького шматочка суходолу, що з’єднує дві частини не лише найбільшої, а й дуже витягнутої Одеської області.

КОМЕНТАР

Ламати — не будувати

Анатолій ТКАЧУК, 
експерт з проблем  реформування
адміністративно-територіального
устрою України, директор Інституту
громадянського суспільства:

— Гадаю, всі ми вже переконалися, що вивчати історію, проектуючи наше сьогодення, — важлива і необхідна справа. Принаймні тому, щоб двічі не наступати на ті самі граблі.  Уроки створення в Україні п’яти перших на нашій території областей у лютому 1932 року — Вінницької, Дніпропетровської, Київської, Одеської та Харківської яскраве тому підтвердження.

Зруйнувавши систему адміністративно-територіального устрою Російської імперії, нова «радянська держава» болісно та радикально шукала власну модель просторової організації влади, намагаючись при кожному новому глобальному завданні, яке виникало перед цією владою, швидко відкорегувати систему адміністративно-територіального устрою, котра б відповідала вирішенню поточних завдань.

Тож після низки достатньо хаотичних перетворень, про які йдеться вище, адмінтерустрій в межах території України  перед війною частково наблизився до дореволюційного: область, район, міськрада/сільрада. Хоча  при цьому про розподіл повноважень на державні та самоврядні, як це має місце в європейських країнах, тоді довелося забути: всі органи влади, в тому числі ради, стали тоді органами державної влади.

Та були в тих змінах речі, які і нині могли б прислужитися сучасним реформаторам. Приміром,  не зайве нагадати, що волость (на початку минулого століття найменша адмінтеродиниця) утворювалася лише на тій території, де можна було збирати податки принаймні на утримання самоврядування. Губернатор  був лише провідником волі царя на тій чи тій території, а воєводи і старости опікувалися  турботами і проблемами територіальних громад.

 Водночас варто зрозуміти, що не можна шматувати території, як, утім, і об’єднувати, знічев’я. Більшовики прийшли  на наші землі з  конкретною метою: насадити радянську владу. Звісно «без нагана» це зробити не можна було. Ось і з’явилися нагульнови в кожному з 19 тисяч тодішніх сіл. Доки  тривала революція, це  було важливо. Та з НЕПом дещо змінилося, і кількість сільрад скоротили вдвічі. Причина тривіальна: на всіх тодішніх голів не вистачило пайків.

Затим розпочали заганяти селян в колгоспи — знову вдалися до подрібнення територій, щоб легше було керувати цим процесом. Масштаби колективізації росли, і центр вирішив перекласти частину обов’язків на проміжні ланки. Ось так і виникли області. До речі, під час останньої на часі адміністративно-територіальної реформи в сусідній Росії майже на 70 відсотків відновили  дореволюційний адмінустрій.

Тож не зайве ще раз підкреслити: ефективною є адміністративно-територіальна система, в якій все будується на природному розселенні людей. Так спершу формувалися поселення, які стали волостю, затим з них створювався повіт, а лише тоді губернія. Ця структура була стійкою і не залежала від будь-яких рішень тодішнього ВКП(б). Тому і до сучасних змін у цій царині треба підходити не лише з циркулем та лінійкою, а передусім з розумом. 

Підготували
Ірина НАГРЕБЕЦЬКА,
Наталія БІЛОВИЦЬКА,
Олег ЧЕБАН та
Іван ШЕВЧУК,
«Урядовий кур’єр»