Підприємства у ринковій економіці наражаються на ризики, наслідком яких може бути й припинення виробничої діяльності. Конкуренція відсіює слабких гравців з ринку, що є стимулом для підвищення ефективності та технологічної модернізації. Проте держава не може кинути напризволяще стратегічно важливі підприємства та державні банки, оскільки це призведе до багатьох банкрутств та припинення надання соціально важливих послуг. Для запобігання цьому держава має володіти інструментарієм допомоги підприємствам у разі фінансової скрути.
Різна мета
З підписанням Угоди про асоціацію з ЄС Україна взяла зобов’язання реформувати систему надання держдопомоги підприємствам відповідно до євростандартів протягом перехідного періоду, який триватиме кілька років після набуття угодою чинності. Дотепер державну допомогу підприємствам в Україні надають у значно більших обсягах і зовсім з іншою метою, ніж у країнах ЄС. За різними оцінками, обсяги державної допомоги підприємствам у ЄС останнім часом становили 0,5—0,6% ВВП, тоді як в Україні — на рівні 10—12% ВВП, а з урахуванням державних гарантій — до 16% ВВП (в 2012-му). За іншими даними, в 2010—2014 роках обсяг держдопомоги підприємствам в Україні зріс із 5,5% ВВП у 2010-му до 10,4% ВВП 2014-го.
Основна частина держдопомоги у країнах ЄС припадає на так звану горизонтальну допомогу (для реалізації інноваційних та екологічних проектів, науково-дослідних розробок, розвитку малого та середнього бізнесу, регіонального розвитку тощо). В Україні переважає допомога держави окремим секторам та підприємствам (так звана секторальна), частка якої перевищує 95% загальних обсягів держдопомоги. В країнах ЄС вона не перевищує 15% і припадає на держпідтримку підприємств «чутливих» галузей, у яких існують зумовлені глобальною конкуренцією та перенасиченістю проблеми (вугледобувна, сталеливарна та суднобудівна).
В Україні дві третини секторальної допомоги припадає на державну допомогу державним банкам та НАК «Нафтогаз України». Лише у НАК «Нафтогаз України» щороку зникають десятки мільярдів гривень платників податків. Зокрема в 2014 році компанії надано держпідтримку на суму 96,6 мільярда гривень.
Історично сформувалась категорія «безсмертних» підприємств, які десятками років перебувають на межі банкрутства та існують винятково завдяки державним ін’єкціям. Роками надають держдопомогу для порятунку шахт, підприємств авіакосмічної галузі тощо. Водночас держава докладає неабияких зусиль для погіршення фінансового стану підприємств-отримувачів допомоги. Йдеться про примус державних банків надавати заздалегідь безнадійні кредити Нафтогазу, Енергоатому, Укравтодору тощо, про свідомо занижені ціни на продукцію та послуги державних монополій.
Так приховують безгосподарність і шахрайство
Регулярна фінансова допомога, що надають таким підприємствам, націлена не на усунення причин їхнього незадовільного фінансового стану. В західній економічній науці таку практику надання регулярної держдопомоги називають «м’якими бюджетними обмеженнями». Отримання підприємством такої допомоги не усуває об’єктивних причин фінансової скрути, а застарілу матеріально-технічну базу не оновлюють.
Не маючи ресурсів для основної роботи, такі підприємства й надалі володіють непрофільними активами (кишеньковими медичними та рекреаційно-оздоровчими закладами, автобазами, різноманітними фінансовими та псевдонауковими установами). Надаючи фінансову допомогу, держава не зобов’язує підприємства реструктуризувати бізнес та позбуватись непрофільних активів. Тому підприємства не прагнуть відновити життєздатність, сподіваючись на гарантоване отримання чергового траншу такої допомоги. Їм вигідно гальмувати реформу системи надання державної допомоги, оскільки під прапорами «соціальної значущості» та «стратегічної важливості» зручно приховувати і безгосподарність, і шахрайство, і маніпуляції активами в інтересах менеджменту. Це можливо тому, що дотепер в Україні не встановлено єдиних правил надання держдопомоги на відновлення платоспроможності підприємств. Щоразу в ручному режимі проштовхують постанови і розпорядження щодо «безсмертних» підприємств. Водночас для інших підприємств в Україні держдопомога на відновлення платоспроможності та реструктуризацію недоступна.
Чинна система надання держпідтримки підприємствам надзвичайно заплутана, а більшість потенційно життєздатних підприємств не має змоги її отримати. Зокрема нормативні документи у сфері державної підтримки інвестиційних проектів (закони «Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць» та «Про інвестиційну діяльність») прямо забороняють надавати таку допомогу збитковим та обтяженим податковими боргами підприємствам. Тобто саме ті підприємства, які потребують державної допомоги, отримати її не можуть.
Певні сподівання на реформування цієї сфери пов’язували з прийняттям в 2014 році рамкового Закону «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», який загалом відповідає вимогам угоди про функціонування ЄС в частині надання державної допомоги. Проте реальні реформи у цій сфері відкладають на майбутнє. Зокрема Планом заходів з імплементації Угоди про асоціацію з ЄС передбачено: до серпня 2017 року потрібно розробити лише проекти нормативно-правових актів щодо застосування норм цього закону. Отже, реформування чинної системи надання державної допомоги підприємствам відкладається на майбутнє, і державну допомогу в ручному режимі надаватимуть ще принаймні три-чотири роки. Формально виконуючи графік імплементації євронорм і правил, Україна відкладає реформування вкрай болючої для економіки та суспільства сфери непрозорої держдопомоги, масштаби якої сягають 10% ВВП.
Зацікавлені в затягуванні
Суспільство й бізнес зацікавлені в прийнятті таких правил надання держдопомоги, які б встановлювали єдині для всіх права на її отримання та відповідальність за неефективне використання.
У ЄС застосовують чіткі критерії допустимості надання держдопомоги підприємствам. Підприємство може звернутись по неї, якщо воно не має можливості залучити фінансування через ринкові механізми. Підприємство вважають у «скрутному фінансовому становищі», якщо збитки, зменшені на суму резервного капіталу, перевищують 50% зареєстрованого статутного капіталу, розпочато процедуру банкрутства за вимогою кредиторів, а витрати на сплату відсотків перевищують прибуток без урахування відсотків та амортизації. Відповідно до регламентів ЄС, забороняється надавати допомогу «хворим» підприємствам, якщо не висувають вимоги відновити їхню життєздатність. Практику фінансових вливань для підтримання безперспективних підприємств заборонено. Державну допомогу відновлення платоспроможності підприємств можуть надавати на півроку, протягом якого слід підготувати план реструктуризації, який має передбачати вилучення збиткових сегментів господарської діяльності та продаж непрофільних активів. У разі надання допомоги на реструктуризацію підприємства державне фінансування не має перевищувати 50% загальної вартості проекту.
На часі розробка урядом порядку надання держдопомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію суб’єктів господарювання — з урахуванням наведених вище принципів і методів надання держдопомоги у країнах ЄС.
Очевидно, що за умови застосування таких чітких і прозорих правил в Україні багато нинішніх отримувачів втратять доступ до допомоги держави. Це призведе до руйнування схем неефективного використання та розкрадання держдопомоги, що вкрай невигідно як менеджменту підприємств, які традиційно її отримують, так і чиновникам, що її надають. Тому реформи у цій сфері гальмуватимуть якомога довше. Цьому також сприяє графік імплементації Угоди про асоціацію, який дає змогу відкласти на майбутнє реформування системи держдопомоги. Водночас Угода про асоціацію не забороняє Україні провести цю реформу якомога швидше. Потрібні лише політична воля і рішучі дії, спрямовані на прискорення реформ у цьому вкрай чутливому для економіки України сегменті.
Владислав ЗИМОВЕЦЬ,
заввідділом фінансів реального сектору
Державної установи «Інститут економіки і прогнозування
НАН України»,
для «Урядового кур’єра»