У світлі активізації роботи Комісії з питань правової реформи при Президентові України щодо підготовки та подання главі держави пропозицій про внесення змін до Конституції України триває широке обговорення концептуальних положень законопроєкту народними депутатами України, експертами та представниками всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування, правниками.
Наш кореспондент поспілкувався з одним із активних учасників цього процесу — експертом Української асоціації районних та обласних рад, кандидатом юридичних наук, доцентом, заслуженим юристом України Миколою Тітовим.
— Миколо Іллічу, чи можуть, на вашу думку, бути ухвалені зміни до Конституції України в частині децентралізації влади до місцевих виборів у жовтні 2020 року?
— Переконаний, що зміни до Конституції України були і залишаються однією з головних правових підвалин реформи з децентралізації влади. Подальші законопроєкти мали б лише деталізувати основні новели Конституції України. Але в парламенті, на превеликий жаль, не було досягнуто політичної єдності щодо змін до Конституції України і законопроєкт було відкликано.
Нині все ще залишається надія завершити розпочатий процес. Важливо ухвалити не лише зміни до Конституції України, а й закони, з тим, щоб місцеві вибори провести хоча б на новій територіальній основі та з розподілом повноважень між радами різних рівнів.
— Чи вже досягнуто згоди щодо основних положень законопроєкту?
— Погоджена пропозиція про те, що в Україні слід змінити складну радянську систему адміністративно-територіального устрою, коли, наприклад, існують так звані селища міського типу та матрьошки. Так, у Харківській області, в складі Лозівської міської ради досі існують ще й Панютінська міська та Домаська сільська ради. Подібна ситуація у Куп’янській міській раді та у радах деяких інших областей України.
Пропонується запровадити чітку трирівневу систему адмінтеродиниць: базового рівня — громада (можливо муніципалітет), до якої будуть входити один або кілька населених пунктів з прилеглими територіями; субрегіонального рівня — повіти (замість районів), що об’єднуватимуть кілька громад з населенням не менше 150 тисяч жителів; регіональний рівень — області, в тому числі АР Крим, назви і території яких залишаються незмінними.
Досягнуто також згоди щодо п’ятирічного терміну повноважень місцевих рад, запровадження інституту префектів, зупинення дії рішень місцевих рад тільки судом за поданням префекта тощо.
— Миколо Іллічу, наскільки важливими є поточні законодавчі ініціативи?
— Положення чинної Конституції України дають змогу проводити зміни в межах реформи з децентралізації влади, наприклад, змінювати межі та укрупнювати територіальні громади. Цей процес уже на фінішній прямій. Кабінет Міністрів затвердив перспективні плани територій цих громад фактично по всіх областях. Наприклад, у Харківській області їх буде 56 замість наявних 486. Завершується також формування нових укрупнених районів. Згідно з проєктом Постанови Верховної Ради України про ліквідацію та утворення районів, підготовленим Кабінетом Міністрів, у Харківській області передбачається замість нинішніх 27 районів та 7 міст обласного значення утворити 7 нових укрупнених районів. Останнє слово за Верховною Радою України.
— Повернемося до питання про внесення змін до Конституції України. Що вже узгоджено стосовно рівнів майбутніх місцевих рад?
— Усі єдині в тому, що мають бути утворені сильні місцеві ради на базовому рівні, які ми називаємо ОТГ. У перспективі майже 80 відсотків послуг населенню та інші питання місцевого значення надаватимуть та вирішуватимуть саме на базовому рівні, який є найближчим до населення. Крім того, під час обговорення змін усі учасники сприймають пропозицію щодо необхідності збереження обласних рад. Наприклад, у Харківській області є 5 театрів, філармонія, 47 лікувальних закладів, 11 вишів, а всього понад 200 об’єктів спільної власності територіальних громад. Такі об’єкти необхідно утримувати за кошти обласного бюджету, оскільки вони розраховані на надання послуг всім жителям області.
— Чому залишається невирішеним питання існування районних рад та яка мотивація їх ліквідації?
— Є позиція деяких експертів, народних депутатів, Асоціації ОТГ, що районні ради не потрібні, а всі питання місцевого значення мають вирішувати на базовому та обласному рівнях.
З такою позицією наша Асоціація категорично не може погодитися й має достатньо обґрунтовані заперечення. Ми переконані, що ліквідація районних рад є безсумнівним порушенням принципу субсидіарності, згідно зі статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування. Цей принцип передбачає, що послугу мають надавати з досягненням ефективності та економії.
А чи всі ОТГ готові надавати якісно і ефективно необхідні послуги? Переконаний, що ні. І не тому, що не хочуть, а тому що, по-перше, на сьогодні не всі ОТГ мають для цього достатньо коштів, по-друге, є значна кількість об’єктів, які є спільною власністю територіальних громад районів та обслуговують жителів кількох територіальних громад, але утримуються за кошти районного бюджету. Наприклад, геріатричні центри, спеціалізовані музичні, спортивні школи, школи для дітей з особливими освітніми потребами, лікувальні заклади так званого вторинного рівня, будинки культури, стадіони та інші спортивні комплекси, музеї, архіви тощо.
Свого часу ексміністр Мінрегіонбуду Альона Бабак зауважила, що 70 відсотків новоутворених невеликих громад фактично неспроможні на здійснення таких витрат. Держава не може допустити погіршення якості надання важливих послуг, а відтак такі об’єкти мають і надалі перебувати в спільній власності територіальних громад районів.
Деякі великі громади, які мають достатні джерела наповнення місцевих бюджетів, можуть взяти на баланс певні з вищезазначених об’єктів, утримувати їх та надавати якісні послуги. З цим важко не погодитися, і це буде виконано.
— Чи існують процедури вирішення майнових питань місцевих рад?
— На сьогодні не більше 44 відсотків ОТГ утворено в добровільному порядку, а інші тільки мають бути утворені. Це означає, що в процесі свого становлення новоутворені ради стануть правонаступниками всіх майнових та інших прав і обов’язків місцевих рад, які ввійшли до нових ОТГ. Але щоб нова громада стала повноправним власником усього майна, необхідно провести його інвентаризацію, оцінку, поставити на баланс та провести державну реєстрацію, що потребує значного часу.
Районні ради нових районів теж мають стати правонаступниками всіх прав та обов’язків районних рад, що ліквідуються, та виконати аналогічну процедуру щодо об’єктів спільної власності територіальних громад укрупненого району.
Але для передачі на баланс громаді окремих об’єктів спільної власності рада ОТГ має проголосувати за рішення про готовність прийняти та утримувати такий об’єкт. Вилучення його зі спільної власності не повинно зменшувати обсяги послуг для інших жителів району. Лише після цього районна рада, що здійснює управління майном спільної власності громад, може ухвалити рішення про передачу громаді такого об’єкта. Гарантами виконання цієї процедури будуть депутати районної ради, які обрані від громад та представляють їхні інтереси. Тобто попереду ще багато роботи і базовим, і районним радам.
— Миколо Іллічу, а чи можете ви назвати якісь інші аргументи, чи тільки майновими проблемами у вашому розумінні пояснюється необхідність збереження районних рад?
— Звісно, не лише майновими. Я навів лише кілька з багатьох практичних проблем, які мають вирішувати новоутворені районні ради. Є ще конституційно-правові положення та принципи Європейської хартії місцевого самоврядування, які обґрунтовують необхідність збереження районних рад. Так, ліквідація районних рад призведе до порушення складників принципу повсюдності місцевого самоврядування, відповідно до яких на всіх рівнях адміністративно-територіальних одиниць мають діяти органи місцевого самоврядування.
Свою правову позицію з обговореного питання висловили науковці провідного Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України, які в науково-консультативному висновку зауважили, що зміни в адміністративно-територіальному устрої, системі місцевого самоврядування не можуть суперечити конституційним принципам народного суверенітету, народовладдя та народного представництва, а також — міжнародним нормам, викладеним у Європейській хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала у 1997 році без будь-яких виключень та застережень.
Відсутність місцевих рад на районному рівні призведе до порушення права громадян на представництво в органах публічної влади всіх рівнів адміністративно-територіальних одиниць.
Утворення на районному (повітовому) рівні лише державних органів влади (на формування яких громадяни фактично не мають впливу), порушує принцип права контролю та впливу громадян на розвиток територій і роботу структур життєзабезпечення. Тобто фактично 150 тисяч жителів району будуть відсторонені від вирішення важливих для них питань, що суперечить положенням Європейської хартії місцевого самоврядування про право громадян на участь в управлінні суспільними справами.
У разі створення самостійного рівня адміністративно-територіального устрою держава має забезпечити і створення повноцінної системи органів публічної влади, зокрема такого важливого інституту як місцеве самоврядування. Ця система має включати представницькі і виконавчі, державні і самоврядні структури.
Вилучення районних рад як представницьких органів публічної влади із системи органів місцевого самоврядування та утворення на районному рівні лише органів виконавчої влади призведе також до надмірного втручання держави у справи місцевого значення. Це також суперечитиме Європейській хартії місцевого самоврядування щодо охорони й посилення місцевого самоврядування. Як наслідок, такі дії свідчитимуть про небажання держави зробити важливий внесок у розбудову країни на принципах демократії і децентралізації влади.
Саме районна рада з її виконавчими органами, на наш погляд, має забезпечувати системний розвиток територій через виконання програм сталого соціально-економічного розвитку, просторового планування, збереження екології, управління спільним майном та виконання інших повноважень в інтересах жителів територіальних громад району.
Переконаний, що децентралізації бути! Як і місцевим виборам, районним радам, які є важливою складовою системи органів місцевого самоврядування.
Володимир ГАЛАУР,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Микола ТІТОВ. Народився 1 січня 1949 року. Освіта вища — юрист.
Пройшов шлях від народного судді району, голови арбітражного (господарського) суду Харківської області, голови міжобласного апеляційного господарського суду до судді та першого заступника голови Вищого господарського суду України.
Суддя вищого кваліфікаційного класу у відставці.
З 2006 року — депутат Харківської обласної ради, заступник, перший заступник голови обласної ради. Депутат обласної ради трьох скликань.
Заслужений юрист України. Кандидат юридичних наук, доцент.
Брав активну участь у розробленні понад десяти проєктів законів і кодексів з питань господарського права, судочинства, судоустрою, місцевого самоврядування, а в складі Конституційної комісії (1994—1996) — проєкту Основного Закону.