Тернистий шлях реформ проходять більшість країн, зокрема й заможні та успішні. Це аксіома. Більше того — така успішність і заможність, високий рівень життя, розвинута демократія найчастіше і є результатом реформаторських змін та красномовним свідченням, що вони були проведені вчасно та ефективно. Не виняток і Великобританія, влада якої свого часу зіткнулася з нерівністю в розвиткові різних територій і необхідністю забезпечити єдині стандарти надання адміністративних послуг усім своїм громадянам незалежно від місця їхнього проживання.
Про особливості британського реформування територіальної організації влади за уряду лейбористів Тоні Блера (травень 1997 — червень 2007 рр.) ми розмовляємо з колишнім радником прем’єр-міністра, який відповідав за реформи місцевого самоврядування, автором популярної на нашому континенті «Академії лідерства», нині експертом Ради Європи Джоном ДЖЕКСОНОМ.
Закон результативності
— Пане Джоне, в нашій уяві британці завжди асоціювалися зі стабільністю, навіть певним консерватизмом. Чим була викликана потреба кардинальних змін у, здається, бездоганній конструкції функціонування демократичного управління у вашій країні?
— Справді, засадничі підвалини у нас за всіх часів залишаються несхибними, як, утім, і для Ради Європи загалом, — демократія, права людини, верховенство права. Водночас це не означає, що механізми досягнення цих цілей не потребують удосконалення.
З приходом до влади кабінету Тоні Блера політики зрозуміли, що країна розвивається нерівномірно і час побудувати нові відносини між місцевою владою та громадою. Громадян вже не влаштовувало, що органи місцевого самоврядування фактично залишалися поза неухильним і постійним контролем людей, лише подекуди відчиняючи двері для широкого загалу. До того ж звіт про роботу, який раніше щороку подавали до уряду, відрізнявся від того, з яким ознайомлювали громаду.
Певна річ, скарги доходили до центру, проте для зміни керівництва громад не було належного механізму. Приміром, в одній із громад з 1945 року традиційно обирали представників певної політичної сили, хоча рівень найнятих людьми тамтешніх управлінців бажав кращого, добробут населення залишався низьким і навіть погіршувався. Та як змінити ситуацію, самі громадяни не знали. Тобто потрібні були інші підходи до оцінки діяльності місцевих управлінців.
— Отже, можна говорити про те, що намір урядовців реформувати управлінські механізми збігся із запитом суспільства зробити владу на місцях відкритою, ефективною, гнучкою. З чого ви розпочали?
— З пошуків союзників. Раніше у нас функціонували три асоціації органів місцевого самоврядування (районів, округів, великих міст). Уряд не дуже прислухався до їхніх розрізнених пропозицій. Проте вони об’єдналися в одну потужну силу, і їхній голос вже не можна було ігнорувати.
У партнерстві (я тоді працював в офісі віце-прем’єра, відповідального за цю ділянку роботи) ми розробили програму реформування місцевого самоврядування. Вона ∂рунтувалася на новому законі, який містив алгоритм забезпечення результативності роботи місцевих громад, фактично спонукав місцеву владу постійно спілкуватися з громадянами, запроваджував ключові індикатори, за якими оцінювалися як дії, так і бездіяльність обраних виборцями місцевих керівників.
Узаконювалася норма, за якою щороку місцева влада зобов’язувалася оприлюднювати звіти про свою роботу. Щодва роки кожен орган місцевого самоврядування мусив опитувати громадян про якість надання їм адміністративних послуг — окремим підзаконним актом запроваджувався єдиний формат для такого звіту. Щоб, приміром, сусіди могли порівняти зроблене їхніми очільниками і керівництвом сусіднього міста чи селища. Для цього використовувалися місцеві ЗМІ, веб-сайти тощо.
Геніальністьу простому
— Розкажіть докладніше про оцінювальні індикатори, адже в них, на нашу думку, саме й криється відповідь на запитання, як підвищити стандарт роботи органів місцевого самоврядування.
— Цей інструмент нині у Європі називають бенчмаркінгом і поширюється він на три сфери функцій органів місцевого самоврядування: їхню інституційну спроможність, надання послуг населенню та залучення громади до роботи обраної нею влади на місцях.
Ми визначили низку головних компетенцій, які докладно описують, що необхідно робити органам місцевого самоврядування для ефективного виконання своїх функцій та повноважень, які оцінюються за шкалою з першого по п’ятий рівень (для позитиву і для негативу).
Застосування цього методу дає реальну картину діяльності органу місцевого самоврядування — чи є занадто централізованим управління, чи керівництво бачить потребу в змінах, чи думки споживачів послуг мають вплив на надання цих послуг, є реальним партнерство всіх секторів громади із владою чи це лише декларується на словах, чи дотримуються службовці високих стандартів поведінки й чи орієнтуються депутати на роботу в інтересах громади.
— Якими були ваші подальші кроки?
— У ході реформи вносили окремі доповнення. Приміром, один раз на п’ять років переглядали зміст кожної послуги на основі оцінок її надання. Треба завважити, що в процесі оцінювання брали участь власне орган місцевого самоврядування, територіальна громада, якій він належав, колеги-експерти з інших органів місцевого самоврядування, запрошені місцевими управлінцями (за технікою «рівний до рівного»). Відповідний аудит здійснювало і центральне відомство. Лише так, на нашу думку, можна було досягти об’єктивності.
Ще через п’ять років ми замислилися над питанням, як зменшити витрати на надання місцевих послуг, а затим перейшли на новий етап — виховання та заохочення лідерства на місцевому рівні. Необхідність цього грунтувалася на таких реаліях: половина органів місцевого самоврядування працювала ефективно, решта вперто дотримувалася тієї думки, що запропоновані новації нав’язані владою згори і є звичайнісінькими «бюрократичними штучками».
Водночас коли аудитори, приміром, порівняли роботу шкіл початкової освіти у двох районах Лондона, то одні громадяни найвище оцінювали рівень здобуття освітніх послуг, а інші — виявляли своє незадоволення. Причина крилася у ставленні керівництва школи і педагогів до своєї роботи.
Отже, слід було шукати нові критерії оцінок, нові стимули, зокрема і для заохочення кращих. Тоді з центрального бюджету виділили кошти, які додавалися до премії «Маяк» (майже 50 тисяч фунтів стерлінгів). Відзначення переможців урочисто відбувалося в столиці у найкращій державній залі. Пригадую, що на перше таке вшанування лідерів місцевих громад зібралася більшість урядовців — членів Кабінету Міністрів. Громади теж добре сприйняли звістку, що держава цінує внесок їхніх обранців, і отже, віддає данину поваги людям, які проживають у цьому місті чи містечку.
Лідер і лідерство
— На сьогодні з вашої легкої руки, пане Джоне, в багатьох країнах — членах Ради Європи діє «Академія лідерства». Чотири роки поспіль за програмою цієї академії в рамках Програми РЄ «Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в Україні» навчаються і наші муніципальні службовці. На вашу думку, лідер на службі громади — це передусім сильна особистість?
— Так. Проте якщо такою особистістю є лише перша особа, це ще не є підставою для успішної діяльності всієї команди. У багатьох наших муніципалітетах персонал і досі працює на 30%, немало очільників органів місцевого самоврядування «закриті», вони не дослухаються — ні до думки колег, ні до громади. В Україні це пов’язано ще й з низькими зарплатами муніципальних службовців.
Ключове питання лідерства на рівні місцевого самоврядування полягає в розумінні, хто кому підзвітний. Громаду слід навчити вимагати від місцевої влади відповідати її запитам. Влада ж повинна зрозуміти свою підзвітність людям, які через механізм чергових виборів можуть позбавити її мандата довіри.
До речі, згадані вище індикатори британський уряд запровадив саме на прохання асоціацій місцевого самоврядування, які мотивували своє безсилля вплинути на бездарних і лінивих колег, котрих фактично не можна було відкликати з посади. Більше того, Кабінет Міністрів узяв на себе ще й право призупиняти діяльність обраної на місцях влади, яка не відповідає запитам людей та вимогам центру, і запроваджувати на один рік тимчасову адміністрацію в такій громаді.
— Ви сказали, що виховання лідерства — це традиційна особлива риса, притаманна північним державам нашого континенту.
— Справді, в наших предків вікінгів лідером був той, хто командував кораблем, у кого в руках штурвал, а за спиною — лідерська команда. Тож коли я кажу про лідерство, то маю на увазі мера і людей, які працюють з ним. Він має виявляти, підтримувати і розвивати їхні якості, щоб, образно кажучи, не одна лампочка світила. Не сувора ієрархія, мовчазне підпорядкування всіх одній особі, а колективна ініціатива, вогонь, творчість потрібні місцевому самоврядуванню, щоб змінити на краще життя громад, і зрештою країни загалом.
— Ваш оптимізм просто вражає, а рецепти досягнення реформаторських цілей видаються майже універсальними. Чи діють вони нині, коли минув певний час?
— Наш закон еволюціонував, частину обов’язків з аудиту взяла на себе Асоціація органів місцевого самоврядування. Уряд залучає до оцінювальної роботи також приватних аудиторів.
На сьогодні дієвою технологією оцінки роботи місцевого самоврядування є принцип трьох «Е». Це економіка, тобто скільки коштів вдалося залучити до громади. Потім ефективність зробленого, а саме: наскільки правильно, ефективно було виконано поставлене завдання або надано послугу.
Третє «Е» — продуктивність. Йдеться про те, чи, використавши ці кошти, управлінці надали своїм громадянам якісний та потрібний продукт (приміром, збудували саме сучасну дорогу, надали учням глибокі, а не загальні знання, реально поліпшили стан довкілля чи просто витратили кошти на якесь очисне обладнання тощо). Чи достатньо цього продукту та впливу від нього громадянам, чи вони задоволені, як використано суспільні кошти, чи знайшли якісь недоробки. Баланс усіх цих факторів — найоб’єктивніша висока оцінка діяльності місцевої влади.
Оксана ГОЛОВКО,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Джон ДЖЕКСОН. За першою освітою антрополог, за другою — фахівець з розвитку країни. Працював у 15 країнах світу. Був муніципальним службовцем. У 45 років його запросили на урядову роботу радником прем’єр-міністра Великобританії з питань реформування місцевого самоврядування. Нині — експерт Ради Європи.
Ми в Google+