ЗАКОНОТВОРЧІСТЬ

Спроба внормувати придбання робіт, товарів і послуг за бюджетні кошти викликала міжнародний резонанс

Детінізація сфери державних закупівель — завдання, з яким намагається впоратися кожен уряд. Адже саме тут чи не найбільше ризиків з точки зору фінансових зловживань, перевитрачання державних коштів та корупційних дій. Скажімо, протягом 2010 року загальна сума збитків у галузі держзакупівель, як встановили фахівці КРУ, сягнула 873 млн. Вони склали 1400 протоколів про адміністративні правопорушення, і за результатами розглянутих ними матеріалів правоохоронні органи порушили 160 кримінальних справ.

Правові колізії

Рік тому Верховна Рада проголосувала за Закон «Про державні закупівлі», який, за винятком деяких положень, високо оцінила світова спільнота. У травні 2011-го парламент проголосував за зміни (законопроект підтримав 231 народний депутат із 391, зареєстрованого в сесійній залі) до цього документа. Однак їх сприйняли неоднозначно як усередині країни, так і за кордоном. Скажімо, Світовий банк та Європейський Союз звернулися до Адміністрації Президента  з рекомендацією ветувати зміни та  надіслали свої зауваження до документа.

Днями Віктор Янукович скористався правом вето і подав до парламенту свої пропозиції до закону. Президент не погоджується зі змінами, які істотно обмежують сферу його застосування. На переконання глави держави, вилучення з дії закону закупівель за кошти підприємств державного і комунального секторів економіки не тільки не відповідають європейським стандартам та міжнародним зобов`язанням України щодо адаптації її законодавства до норм ЄС, а й можуть призвести до обмеження конкуренції у відповідних сферах, а також до неефективного витрачання бюджетних коштів і додаткових бюджетних витрат.

Окрім того, беручи до уваги, що зміни значно розширюють можливості застосування процедури закупівлі в одного учасника, Президент вважає за доцільне виключити з чинного переліку предметів закупівлі поставки електричної, теплової енергії, її транспортування; послуги з централізованого опалення, водопостачання і водовідведення.

Щоправда, окрім вищезгаданих спірних норм, про які найбільше сперечаються вітчизняні та зарубіжні експерти, представники виконавчої і законодавчої гілок влади, до закону внесено чимало змін, які істотно поліпшили його. Ініціаторами багатьох із них були міністерства та відомства, безпосередньо причетні до цієї сфери. Скажімо, чимало пропозицій надійшло від ГоловКРУ.

— Одна з них, — зазначає заступник голови ГоловКРУ Денис Красніков, — стосувалася норми, яка б розширила виробникам можливості постачати свої товари і послуги. Зазвичай нині це робиться через посередників, на яких відволікаються чималі кошти. Звісно, в ринкових умовах виключити посередників з процесу неможливо. Тому ми запропонували, щоб тендерні комітети  заздалегідь інформували виробників товарів та виконавців робіт і послуг про майбутні конкурси. Крім того, наше відомство наполягало, щоб із проекту вилучили норму, згідно з якою працювати можна лише з уповноваженими банками. Скасовано й положення про попередньо визначені страхові компанії, які страхували ризики. В останній редакції закладено норму, яка передбачає страхування не за всіма тендерами, а лише за тими, де є передоплата або замовник сам на цьому наполягає.

Не влаштовувала контролерів і схема, коли Міністерство економічного розвитку і торгівлі надавало висновки щодо збитків під час держзакупівель. Не має бути монополії, за якої одне відомство диктує всім правоохоронним і контролюючим органам свою волю. Тож цю норму також вилучили. Однак, на переконання Д. Краснікова, ще залишилось чимало неврегульованих питань, у тому числі й уже згадуване виведення з дії закону державних підприємств. Оскільки у перехідних положеннях написано, що до прийняття окремих законів закупівля товарів, робіт і послуг, пов’язаних з державними монополіями, здійснюється згідно з цим законом. Тобто державні підприємства виведені з його дії. Мабуть, ця норма розроблялася, коли вважали, що до прийняття нового закону про монополії на державні підприємства має поширюватися дія попереднього закону.

Якщо йдеться про ринки, де існує абсолютна монополія (послуги з водопостачання, водовідведення), то ліпше їх вивести з дії закону. У ГоловКРУ переконані, що тут тендерні процедури не дадуть нічого, адже питання ціноутворення лежить в іншій площині. Воно пов’язане з контролем за видатковою частиною цих монополістів. Приміром, у комунальній сфері, яка нині перебуває в центрі уваги Президента та уряду, вартість послуги треба визначати не на тендерах, а контролювати законність видаткової частини. Іноді трапляється, що до видатків зараховують як витрати на закупівлю хімічних препаратів для очистки води, які не використовували, так і втрати у мережах під час транспортування. Але що стосується конкурентних ринків, таких, скажімо, як поліграфічний, де багато претендентів, то тут про якісь вилучення зайве говорити, все повинне бути на конкурентній основі.

— Вважаю за доцільне, щоб державні підприємства підпадали під дію  вищезгаданого закону, — висловлює свою думку директор Науково-дослідного фінансового інституту Київського національного торговельно-економічного університету Ігор Чугунов. — Усталені норми у сфері держзакупівель особливо важливі, бо регулюють бюджетні видатки на державному та регіональному рівнях і в подальшому впливають на соціально-економічний розвиток як окремих територій, так і всієї країни. Щодо тендерів із закупівлі в одного виконавця, які раніше контролювало і надавало відповідні дозволи Мінекономіки, то відтепер головні розпорядники бюджетних коштів можуть не погоджувати з ним свої дії. Водночас у цьому є певні ризики:  кількість таких тендерів може збільшитися з нинішніх 20-30% (в європейських країнах цей показник становить 7-8%) до 50%. При цьому важливим є підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів. Тому особливу увагу слід приділяти якості тендерної документації, тому, як вона узгоджується з основними завданнями відповідних бюджетних програм, чи підвищується ефективність використання бюджетних коштів.

Обрахування збитків

Окрім поправок до закону, для внормування сфери держзакупівель потрібні й підзаконні акти. Один із них — Методика визначення збитків внаслідок порушень, пов’язаних з укладенням та виконанням договорів у сфері державних закупівель, розроблена Державною контрольно-ревізійною службою. Цей документ у разі затвердження відповідною постановою Кабінету Міністрів сприятиме підвищенню ефективності контрольних заходів, подоланню юридичних прогалин у законодавстві, налагодженню співпраці ДКРС із правоохоронними органами. Після узгодження з Мінфіном, Держ?компідприємництва, Мінекономіки, Мін’юстом і затвердження урядом він буде обов’язковим для всіх.

Розробити таку методику ГоловКРУ спонукало те, що під час проведення контрольних заходів його працівники знаходили численні порушення норм законодавства у сфері державних закупівель, які обертаються для держави багатомільйонними збитками. Однак в органів ДКРС, йдеться у зверненні, спрямованому Прем’єр-міністру, постійно виникають проблеми нормативного і методологічного характеру щодо визначення збитків, які створюють перешкоди у проведенні державного фінансового контролю та під час усунення наслідків виявлених порушень. Солідарні з колегами й працівники Генеральної прокуратури, які також звернулися з відповідним листом до Прем’єр-міністра.

— У всіх цих випадках методика визначення збитків конче знадобилася б, — каже Д. Красніков, — бо вона показує, як саме їх обраховувати. У разі її застосування  усувається людський чинник, зникає суб’єктивізм у підходах, мінімізуються корупційні прояви. Контролер, прокурор і суддя застосовуватимуть однакові підходи до визначення збитків, а закупівельники, знаючи про ці критерії, всіляко намагатимуться не порушувати чинних норм, за якими можуть бути не лише фінансові санкції, а й кримінальна відповідальність.

У методиці сказано, що збитками є втрата активів, у тому числі зайве витрачання коштів, внаслідок порушення процедур державних закупівель через дії чи бездіяльність відповідальних осіб замовника (генерального замовника) або учасників закупівель.

За словами Д. Краснікова, в основу документа покладено в одних випадках порівняння цін закупленого з тими найнижчими, що були запропоновані на тендері й незаконно відхилені. В інших випадках ціна у незаконно обраного переможця порівнюватиметься із середньою на ринку (її братимуть у державних органів чи в уповноважених підприємств, які збирають таку інформацію) і на цій основі виводитиметься величина збитків.

— Зазначена методика надає можливість визначити збитки бюджету й запобігти неефективному використанню коштів у наступних періодах, — оцінює напрацювання контрольно-ревізійного відомства професор І. Чугунов. — Бюджетні видатки, які не досягають запланованого результату, зменшують у будь-якій галузі реальний ВВП і гальмують розвиток економіки, негативно впливають на економічне зростання. Методика сприятиме створенню чіткої системи державних закупівель і буде вагомою складовою прозорого й ефективного механізму її реалізації. Вона сприятиме підвищенню фінансової дисципліни, зменшить кількість порушень в органах державного управління, місцевого самоврядування, бюджетних установах, дасть змогу дієво контролювати якість, ціну товарів та послуг, визначати реальну потребу державних закупівель.